Contribution du SJA sur la répartition des emplois dans la juridiction administrative

                                                                                  Avril 2017


Il apparaît, au vu du dernier exercice de répartition des emplois du mois de janvier 2017, que des efforts et des progrès ont été effectués par le gestionnaire, tant sur la procédure suivie que sur le fond. Pour autant, la procédure présidant à l’affectation des besoins humains des juridictions peut encore être largement améliorée (I) ce qui a des impacts sur le fond de la répartition des emplois (II).

I. La procédure suivie pour déterminer la répartition des emplois a connu, selon nous, des améliorations qu’il y a lieu d’amplifier.

      1. Le secrétariat général a déterminé, au vu des statistiques détaillées relatives à l’activité des juridictions, un cadre global de réflexion prenant en compte l’ensemble de la situation sur tout le territoire, cadre qu’il a communiqué aux chefs de juridiction avant les conférences de gestion. Ce cadre a permis de dégager des lignes directrices dont « les chefs de juridiction ont accepté de tenir compte (…) en considérant la situation de leur propre juridiction non pas isolément, mais compte tenu de la situation de l’ensemble de la juridiction administrative ».

            Le SJA souscrit à l’institution de cette réflexion nationale qui permet non seulement d’assurer une cohérence d’ensemble au redéploiement des forces vives mais aussi de susciter une plus grande adhésion des chefs de juridiction (notamment) dans la conduite du changement. Il estime que cette pratique devrait être pérennisée.

      Nous déplorons toutefois qu’à ce stade, les organisations syndicales ne soient pas consultées, en amont des conférences de gestion, dans le cadre du dialogue social, pour débattre de ces constats et des lignes directrices qui se dégagent.

      Nous estimons d’ailleurs que cette association doit intervenir à deux titres :

-          au sein des juridictions, par l’information des magistrats sur l’état des besoins de leur juridiction et l’établissement d’un échange contradictoire dans le cadre d’une assemblée générale convoquée à cet effet ;

-          entre les organisations syndicales des magistrats et leurs élus et les services du Conseil d’Etat, préalablement à l’exercice des conférences de gestion, dans le cadre d’une réunion de dialogue social spécifique. Un tel échange permettrait notamment de préparer efficacement les débats du Conseil supérieur des TA et CAA relatifs à la répartition des emplois, qui se tiennent traditionnellement lors des séances du mois de janvier. Il permettrait également au gestionnaire d’affiner les informations délivrées par les chefs de juridiction sur l’état de leurs effectifs et leurs besoins éventuels.

            Nous considérons enfin, là encore dans un souci d’efficacité et de lisibilité des choix opérés, qu’il y aura lieu d’inscrire, dans le futur règlement intérieur du CSTA que le secrétariat général a indiqué vouloir mettre en place, le principe d’une réunion préalable à la séance de répartition des effectifs, ayant pour but de discuter des besoins de chaque juridiction soit inscrite dans le règlement intérieur du conseil supérieur.

            L’organisation de cette procédure d’information et d’association des magistrats à l’exercice pourrait donner lieu à une circulaire fixant le calendrier suivant :

            - transmission des statistiques aux chefs de juridiction et aux OS avec l’analyse et les lignes directrices arrêtées par le Conseil d’Etat

            - débat sur ces lignes directrices avec les OS dans le cadre du dialogue social

            - définition des besoins par les chefs de juridictions en associant les magistrats de leur juridiction

            - dialogue entre le CE et les chefs de juridictions

            - réunion préalable à la séance du CSTACAA examinant la répartition des effectifs, à partir des chiffres arrêtés à la suite du dialogue entre le CE et les chefs de juridiction.

      2. Nous prenons également acte, avec satisfaction, de la recherche d’une plus grande flexibilité de la répartition des emplois en vue de permettre des aménagements « au fil de l’eau ». Nous ne pouvons qu’approuver les propos tenus au CSTACAA de janvier 2017, selon lesquels « la répartition à laquelle il a été procédé n’est ni immuable ni irréversible. C’est à la lumière des évolutions qui seront constatées au cours de l’année 2017 notamment dans les cours d’appel que l’ampleur des ajustements qui seront à apporter seront examinés. Par ailleurs, comme cela a été dit aux chefs de juridiction, des ajustements en cours d’année sont également possibles si des évolutions imprévues et significatives le justifient. Ces ajustements pourraient notamment passer par la mise en œuvre des dispositions relatives aux magistrats délégués ou l’allocation d’aides à la décision supplémentaires. ».

      Le SJA sera attentif à ce que l’effort affiché de réactivité du Conseil d’Etat aux évolutions imprévues et significatives soit suivies d’effet. Dans ce cadre, en ce qui concerne les fluctuations des besoins des juridictions en cours d’année, le SJA est favorable au recours prioritaire aux magistrats détachés « pro tempore » d’une juridiction en situation plus favorable plutôt qu’à l’aide à la décision.

      Les motifs de cette priorité sont les suivants :

-          le SJA rappelle sa position de principe selon laquelle l’aide à la décision ne doit pas constituer une forme de « para-magistrature » administrative dédiée spécifiquement au traitement de contentieux de masse (étrangers, contentieux sociaux) et dont l’usage massif serait un palliatif à l’absence de recrutement de magistrats administratifs en nombre suffisant ;

-          indépendamment de ce principe, nous estimons que le recours aux magistrats délégués permet d’apporter aux juridictions un renfort immédiat en raison de l’absence de « courbe d’apprentissage » des intéressés et de leur affectation possible à tous types de contentieux, l’aide à la décision constituant par nature une assistance au traitement de dossiers complexes qui ne peut se passer de la supervision d’un magistrat (généralement le président de chambre, souvent mobilisé par d’autres tâches).

      A ce titre, et sans méconnaître la difficulté de l’exercice que constitue l’affectation temporaire de magistrats à une autre juridiction (notamment pour les juridictions de départ), le SJA s’interroge sur l’absence de recours aux magistrats délégués au premier semestre de l’année 2017. En effet, nous estimons qu’un traitement rapide des vacances de postes, fût-ce par des solutions transitoires, est nécessaire : l’expérience a montré qu’une juridiction pouvait très vite se retrouver en difficulté et que l’effet « boule de neige » engendré par une situation de sous-effectif pouvait être particulièrement délicat à résorber, même par le maintien de magistrats en surnombre par rapport aux effectifs théoriques afin de gérer à moyen terme le vieillissement et l’augmentation des stocks résultant de tels sous-effectifs.

     

      Nous souhaiterions enfin que cet objectif de réactivité soit étendu à la répartition structurelle des emplois.

Sans ignorer, là encore, les nombreux impératifs, y compris propres à la situation individuelle des magistrats, qui justifient la tenue de l’exercice de la répartition des emplois en fin d’année civile et l’intervention des mouvements de mutation et de primo-affectation en début d’année judiciaire, il nous semble que la rigidité de ce dispositif ne permet pas de prendre en compte les évolutions rapides des flux contentieux ainsi que les pertes d’effectifs durables intervenant en cours d’année (notamment du fait des détachements des magistrats au titre de la mobilité, lesquels ne peuvent pas tous être différés à la fin de l’année judiciaire selon les besoins des administrations d’accueil). Nous préconisons donc qu’une réflexion soit menée sur la période annuelle à laquelle la répartition des effectifs doit être décidée et mise en œuvre et sur sa fréquence, par exemple par l’institution d’un rendez-vous « de sauvegarde » avec les chefs de juridiction afin, le cas échéant et pour résoudre des situations de sous-effectif apparues brutalement et créant des besoins pérennes, de permettre l’organisation de tours complémentaires de mutation, sur la base des souhaits exprimés par les magistrats au titre de la préparation du mouvement normal..

            3 Le couplage systématique d’une dotation d’agents de greffe avec une création de poste de magistrats, enfin, est une politique bienvenue et nécessaire qui, là encore, nous semble devoir être pérennisée.

            Comme l’a démontré l’exemple récent du tribunal administratif de Lille, le travail supplémentaire dégagé par un magistrat ne peut bénéficier à la juridiction que s’il peut être absorbé par le greffe. Or, celui-ci est souvent en sous-effectif chronique, le déploiement de Télérecours étant d’ailleurs créateur de besoins au sein des greffes (notamment pour la gestion de la dématérialisation). Il est donc crucial que la réflexion menée sur la répartition des emplois de magistrats intègre celle des agents de greffe. Le SJA rappelle que c’est une des raisons qui, selon lui, justifient le rattachement intégral de la gestion des agents de greffe au secrétariat général.

II. Sur le fond, la répartition des effectifs doit, selon le SJA, donner lieu à une lecture d’ensemble de l’activité des juridictions et à une prise en compte de l’attractivité de celles-ci pour les magistrats :

      1. Selon le constat du Conseil d’Etat, que nous partageons, il existe une réelle disparité entre les besoins effectifs des tribunaux et des cours et les dotations respectives en magistrats dont bénéficient ces deux catégories de juridictions, sans nier, par ailleurs, que la situation de certaines cours nécessite un renforcement (singulièrement celles de Lyon, Nantes et Bordeaux, Douai posant des difficultés spécifiques liées à la rotation de ses effectifs).

Bien que fondamentaux, les critères actuellement retenus pour procéder à la répartition des emplois nous semblent prendre en compte de manière insuffisante les besoins spécifiques des juridictions de première instance, dont l’activité est également constituée par des missions inconnues en CAA (tenue de commissions administratives, permanences, procédures contentieuses d’urgence, notamment lorsque le ressort du tribunal comprend un CRA). Or, ces missions complémentaires peuvent, dans certains cas, nécessiter le maintien ou l’apport d’emplois de magistrats, indépendamment de la qualité des stocks et des flux contentieux.

A ce titre, la réflexion engagée sur la charge de travail par Mme la présidente de la MIJA, qui a indiqué vouloir procéder à une évaluation « universelle » de l’activité des magistrats, nous semble une bonne occasion d’intégrer ces préoccupations dans la procédure de répartition des effectifs.

Il nous semble également que ces travaux à intervenir permettront d’affiner la catégorisation des juridictions en « strates », actuellement retenue pour mesurer la performance quantitative des juridictions classées dans une même strate et, par suite, évaluer leurs besoins en effectifs.

            Nous souhaiterions d’ailleurs, pour une meilleure compréhension des choix et des arbitrages opérés, que les magistrats élus au CSTACAA se voient communiquer un tableau général des classements des juridictions par strate.

Nous estimons enfin qu’un indicateur supplémentaire de répartition devrait être ajouté à ceux dégagés par le CE avec lesquels le SJA s’accorde[1] : il s’agit du ratio des ordonnances de tri sur le total des sorties collégiales. Lorsque ce ratio devient trop important, il révèle potentiellement une sur-utilisation des ordonnances aux seules fins d’absorber des flux contentieux démesurés par rapport à la capacité réelle de travail des effectifs d’une juridiction. Or cette déviance, déjà constatée dans de nombreuses juridictions, est inacceptable en termes de qualité de la justice et d’égalité des justiciables et doit, par suite, conduire à un examen approfondi de la situation de la juridiction. Le SJA propose ainsi d’ajouter cet indicateur comme facteur d’alerte d’une éventuelle « surproductivité » d’une juridiction.

2. Nous considérons également que la réflexion sur la répartition des effectifs entre les juridictions doit s’accompagner d’une réflexion sur la « fidélisation » des magistrats au sein de certaines juridictions.

Deux circonstances distinctes peuvent contribuer à dégrader la situation de certaines juridictions : l’insuffisance de ses effectifs, et la vitesse de rotation de ces derniers, qui implique l’affectation fréquente de nouveaux magistrats et une perte structurelle d’efficacité. Ce phénomène est visible dans certaines juridictions de la région parisienne, à Lille, Douai, et il affecte évidemment les juridictions antillaises et guyanaise.

A ce titre, afin de favoriser le maintien sur place, dans la limite du raisonnable, de magistrats expérimentés dans ces juridictions, le SJA estime qu’une réflexion devrait être conduite en matière de gestion « bonifiée » des carrières des magistrats acceptant de demeurer en poste dans ces juridictions (prise en compte dans les avancements, notamment).

 


[1] le niveau prévisible des entrées, l’importance et de la nature du stock, la structure du  contentieux, l’étendue ou les particularités des ressorts géographiques, et à chaque fois que cela est nécessaire, les circonstances propres à chaque juridiction, notamment l’importance du contentieux « 72 heures ».