L’ordonnance n° 2016-1366, prise en application de la loi du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires, a été publiée au Journal officiel du 14 octobre 2016. Elle prévoit le renouvellement du CSTACAA dans un délai de neuf mois à compter de sa publication et entrera en vigueur une fois ce nouveau Conseil installé.

      Ce texte pouvait être une occasion bienvenue d’améliorer les garanties de l’indépendance des magistrats administratifs et d’instituer, au sein du Conseil supérieur des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel, la parité entre les représentants du corps et ceux de l’administration.

      Force est de constater que cette occasion a été manquée et que ce n’était même probablement pas le but poursuivi !

      Certes, et conformément aux voeux du SJA, le CSTACAA voit ses compétences élargies, notamment en matière d’établissement des tableaux d’avancement et des listes d’aptitude aux grades P5 et P6 (nouvel article L. 232-1 du CJA), il émettra désormais un avis conforme sur la nomination des présidents de TA (même article) et, surtout, il exercera le pouvoir disciplinaire à l’encontre des magistrats, lequel est actuellement détenu par le vice-président du Conseil d’Etat, le CSTACAA n’émettant qu’un avis sur la sanction envisagée (nouvel article L. 232-2 et nouveaux articles L. 236-1 à L. 236-7 du CJA). Sur ce point, et à la demande du SJA qui a obtenu la modification de l’ordonnance, tous les représentants élus des magistrats au CSTA siégeront systématiquement en formation disciplinaire, même s’ils sont d’un grade inférieur au magistrat poursuivi.

* Mais ce CSTACAA « new look », qui siégera à compter du 14 juillet prochain, sera, plus que jamais, dominé par le Conseil d’Etat :

* La suppression du siège détenu jusqu’alors par la Direction générale de l’administration et de la fonction publique était souhaitable, mais pas au profit d’un « chef de juridiction et un suppléant élus par leur pairs », comme le prévoit le 4° du nouvel article L. 232-4 du CJA.

            En effet :

-          On ne peut sérieusement croire qu’un chef de juridiction aura, vis-à-vis du Conseil d’Etat, directement responsable de son évaluation et de la gestion de sa carrière, une quelconque autonomie dans l’exercice de son droit de vote. Pour ce même motif, il sera placé, vis-à-vis de ses collègues magistrats, dans une situation permanente de soupçon de collusion avec le gestionnaire : c’est dans une situation impossible que l’intéressé se trouvera.

-          Le mode d’élection de ces chefs de juridiction (titulaire et suppléant) est totalement opaque : quel sera le collège électoral ? Y comptera-t-on, comme on peut s’y attendre, les chefs de cour, qui, rappelons-le, sont des conseillers d’Etat et n’appartiennent pas au même corps que les présidents des tribunaux ? Ces chefs de cours seront-ils, eux-mêmes, éligibles ? Comment les candidats à ce siège se présenteront-ils au suffrage ? L’absence de réponse claire à ces questions ne peut que laisser penser que le Conseil d’Etat ne restera pas étranger à la désignation de ce membre du Conseil supérieur…

-          Les présidents de TA seront donc représentés deux fois au CSTACAA : ils éliront en effet l’un d’entre eux… et participeront à la désignation des représentants des magistrats. Ceux qui pensaient que le principe « un homme, une voix » était d’application générale au XXIe siècle se trompaient.

* Par ailleurs, le nombre des représentants du corps, élus sur les listes présentées par les organisations syndicales, reste inchangé, alors qu’il ne représente pas fidèlement la structure démographique du corps (les présidents sont proportionnellement mieux représentés que les magistrats des grades inférieurs) et qu’il place les magistrats dans une situation de minorité permanente face au Conseil d’Etat, qui, dans les faits, peut systématiquement compter sur la voix du directeur des services judiciaires ainsi que sur celles des personnalités qualifiées. En effet, au cours des quinze dernières années, on ne peut relever qu’un seul un vote d’une seule personnalité qualifiée contre l’avis du Conseil d’Etat !

* Si l’institution d’une rémunération des personnalités qualifiées, demandée par le SJA en vue de « motiver » les intéressés, trop souvent peu informés et peu impliqués, pourra améliorer la qualité de la participation de ces membres aux travaux du CSTACAA, leur mode de désignation demeure inchangé, et ne permet pas de garantir la qualité des intéressés, contrairement à ce que pourrait apporter une désignation par une majorité qualifiée des assemblées parlementaires.

* Le principe de la voix prépondérante du vice-président est conforté par le nouvel article L. 232-6 du CJA, qui dispose que « Lorsque le Conseil supérieur des tribunaux administratifs et cours administratives d'appel siège au titre des compétences qu'il tient de l'article L. 232-1, la voix du président est prépondérante en cas de partage égal des voix. », alors même que le réaménagement de la composition du CSTACAA rend très improbable l’existence d’un blocage justifiant l’existence de cette voix prépondérante.

* Enfin, en matière disciplinaire, les décisions du CSTACAA ne seront, en vertu du futur article L. 236-6 du CJA, justiciables que d’un recours en cassation porté… devant le Conseil d’Etat. La question du droit d’accès à un tribunal indépendant et impartial, au sens de l’article 6-1 de la CEDH, dont disposeront les magistrats faisant l’objet d’une sanction disciplinaire, est donc clairement posée.

            Le SJA n’a cessé de défendre, devant le Conseil d’Etat, puis le Garde des Sceaux, l’idée d’un Conseil supérieur fonctionnant dans des conditions conformes à notre indépendance, ce qui implique son autonomie, notamment budgétaire, vis-à-vis du Conseil d’Etat, et le respect du principe d'une parité entre membres magistrats et non magistrats, tel que l’a posé, à plusieurs reprises, le Conseil de l’Europe pour ce qui concerne la composition des conseils supérieurs de justice. Force est de constater que ces appels ont été, en dépit d’aménagements du texte initial, largement ignorés. 

            Le chantier reste donc ouvert, cette « réforme » ne répondant pas aux enjeux soulevés par la gestion de la juridiction administrative. Le SJA continuera à se battre en faveur d’une gestion du corps conforme à notre qualité de magistrats et garantissant notre indépendance, y compris et d’abord vis-à-vis du gestionnaire.

           

I. Sur le projet de loi de programmation 2018-2022.

                Le titre Ier du projet de loi est consacré à l’évolution prévisionnelle des crédits de la mission « Justice » et au nombre prévisionnels d’emplois nouveaux créés relevant du ministère de la Justice au titre de la période quinquennale de référence.

                Le SJA n’a pas d’observations sur cet objectif budgétaire qui ne concerne que les juridictions judiciaires. S’il se félicite d’un effort sensible de restauration des moyens de la justice judiciaire dont la situation très dégradée ne lui permet pas d’accomplir ses missions dans des conditions acceptables, il rappelle la nécessité d’une politique plus dynamique de création d’emplois de magistrats au sein des juridictions administratives (hors CNDA), qui relèvent de la mission « Conseil et contrôle de l’Etat », les artifices consistant à réduire l’accès au juge et à développer les modes de traitement alternatifs des contentieux ne pouvant suffire à faire face à l’accroissement en volume de ceux-ci.

                Le titre II concerne essentiellement les juridictions judiciaires (NB : s’agissant de la médiation, le PJL ne modifie pas les dispositions du chapitre 3 du titre 1er du Livre Ier du CJA issues de la loi « Justice du XXIème siècle qui régissent exclusivement les modalités de recours à la médiation devant les juridictions administratives) à l’exception de l’article 19 relatif à l’anonymisation sous conditions des décisions de justice administrative mises à la disposition des tiers (dans le cadre de l’open data en particulier).

Le SJA est favorable à ce renforcement du droit de la protection de la vie privée des justiciables lorsque la nature du contentieux ou son retentissement médiatique éventuel sont de nature à porter tort aux parties, notamment en raison de l’utilisation qui peut être faite de telles décisions sur les réseaux sociaux.

Il s’interroge sur l’opportunité, sans préjudice du caractère intangible de la mention du nom des juges sur les décisions de justice, de prévoir également l’anonymisation, dans les décisions mises à la disposition des tiers, du nom du magistrat ayant statué en juge unique, notamment en matière de référé, lorsque l’affaire en cause, par sa nature ou le type de litige concerné, est de nature à exposer le magistrat aux menaces de tiers au procès. Il note que cette pratique est déjà observée par les juges des référés au Conseil d’Etat, sauf lorsqu’ils statuent en formation collégiale.

                Le titre III, consacré spécifiquement à la juridiction administrative, est celui qui appelle le plus grand nombre de remarques :

L’article 20, qui étend le délai de quatre années prévu par la loi « Justice du XXIème siècle » en vue de l’expérimentation de la médiation préalable obligatoire dans les contentieux de la fonction publique et de l’aide sociale jusqu’au 31 décembre 2021, n’appelle pas d’observations particulières autres que celles qui tiennent aux doutes du SJA sur l’efficacité d’un tel dispositif en termes de prévention des recours contentieux, et à la complexification accrue de l’accès à la justice pour certains publics particulièrement fragiles, comme les bénéficiaires de l’aide sociale.

L’article 21 étend le champ d’application du recours aux magistrats honoraires dans les juridictions administratives.

Le SJA n’a pas d’opposition de principe à l’égard du recours aux magistrats honoraires pour venir en appui de juridictions en sous-effectif ou qui se trouvent en tension en matière de traitement des requêtes. Il considère cependant que ce dispositif ne saurait remplacer le recrutement nécessaire de magistrats supplémentaires, l’apport de magistrats expérimentés poursuivant une activité juridictionnelle dans le cadre de l’honorariat ne pouvant être que subsidiaire.

Le SJA est hostile aux dispositions de l’article permettant à un chef de juridiction de confier à un magistrat honoraire des fonctions d’aide à la décision, qui en principe se caractérisent justement par le fait que leurs titulaires n’ont pas la qualité de magistrat. Une telle possibilité est symboliquement désastreuse pour des magistrats par nature très expérimentés qui se trouveraient ainsi, dans le cadre de l’honorariat, dans une situation d’infériorité par rapport à leurs collègues en activité. Une telle possibilité ne peut d’ailleurs que dissuader d’éventuels volontaires.

Il souhaite, en revanche, que les candidats à l’exercice de ces fonctions dans le cadre de l’honorariat ne soient sélectionnés que dans la mesure où leur manière de servir pendant leur carrière active assure que leur apport sera utile à la juridiction et que ce dernier ne soit pas exclusivement envisagé comme un moyen d’obtenir un complément de revenu par les intéressés. Le caractère renouvelable de la liste arrêtée par le vice-président du Conseil d’Etat doit permettre de s’en assurer et de ne pas reconduire des magistrats honoraires qui n’auraient pas donné satisfaction.

Les autres dispositions de cet article, relatifs notamment aux incompatibilités, n’appellent pas de commentaires de notre part.

L’article 22 créé des « juristes assistants », justifiant d’une formation de niveau master au moins et, prioritairement, d’un doctorat, et de deux années d’expérience professionnelle au moins, qui seraient destinés à exercer des fonctions d’aide à la décision au sein des juridictions.

Le SJA exprime de très importantes réserves sur ce projet.

Là encore, il observe en premier lieu que ce dispositif n’a pour but que d’éviter des recrutements, nécessaires, de magistrats administratifs de plein exercice. Les motifs tirés de la nécessaire maîtrise des finances publiques qui peuvent être opposés à cette nécessité ne sont pas recevables, s’agissant de l’exercice d’une mission régalienne et qui, par surcroît, concerne un nombre d’agents publics relativement restreint. La multiplication des statuts de « sous-magistrats » ou de « semi-magistrats » qui auraient vocation à alléger la charge de travail des magistrats de plein exercice -et en réalité de maintenir le nombre de ceux-ci à un niveau inférieur aux besoins effectifs-, n’a pour effet que de créer une justice administrative à plusieurs vitesses, avec une qualité d’expertise variable selon les contentieux (et singulièrement pour les contentieux de masse) et confiée de facto à des personnes qui ne disposent pas des garanties, notamment d’indépendance, attachées à la qualité de magistrat.

En outre, eu égard au profil recherché des juristes assistants, l’argument de l’économie budgétaire paraît faible si les rémunérations proposées aux intéressés sont suffisamment attractives pour garantir un recrutement de qualité et suffisamment stable dans le temps. Il est parfaitement illusoire, du point de vue du bon fonctionnement des juridictions, de prétendre s’attacher les services de juristes confirmés à vil prix et d’espérer de ces derniers, qui auront d’ailleurs le même profil académique et, le cas échéant, professionnel que les jeunes magistrats administratifs et pourront ainsi comparer, sans doute défavorablement, leurs situations respectives, un investissement professionnel réel et durable, a fortiori dans le cadre de contrats à durée déterminée.

A tout le moins, il serait utile de clarifier les différents statuts de l’aide à la décision dans les juridictions administratives et de s’interroger sur l’opportunité d’une substitution de ces juristes assistants aux « assistants du contentieux », agents titulaires de catégorie A de la fonction publique issus du ministère de l’Intérieur présents dans la grande majorité des juridictions.

L’article 23 modifie les critères de maintien en activité des membres du Conseil d’Etat et des magistrats administratifs atteints par la limite d’âge et soumet désormais à conditions ce maintien en activité.

Le SJA est favorable à ces dispositions.

Les articles 24 et 25, enfin, modifient diverses dispositions procédurales du code de justice administrative.

Le SJA se félicite de l’abandon, par le Gouvernement, du projet tenant à permettre l’extension du champ d’application des recours administratifs préalables obligatoires par voie d’ordonnance. Il note le retrait dans le projet de loi de la mesure consistant à subordonner la recevabilité d’une requête au fond ayant été assortie d’une demande en référé-suspension (article L. 521-1 du CJA) rejetée par le juge des référés à la production, par le requérant, d’un mémoire devant la formation collégiale confirmant le maintien de la requête au fond, mais regrette son adoption par décret.

Ces dispositions qui, comme l’a d’ailleurs relevé le Conseil d’Etat, relèvent du pouvoir réglementaire, n’étaient d’ailleurs pas satisfaisantes. Soit, s’agissant des RAPO, qu’elles entendaient développer un outil dont l’échec à maîtriser la croissance du contentieux est pourtant patent depuis plusieurs années, faute notamment pour les administrations actives de s’être véritablement engagées dans une politique de prévention des litiges. Soit, pour la seconde des réformes prévues, qu’elle aurait, au prix d’une dégradation symbolique de la justice administrative, restreint exagérément l’accès au juge en créant un motif d’irrecevabilité qui, d’ailleurs, faisait bon marché de ce que l’office du juge des référés est un office provisoire qui ne préjuge en aucun cas de la solution au fond du litige.

Le SJA est, par ailleurs, favorable à l’extension de la possibilité de statuer en formation collégiale sur les demandes en référé, prévue par le troisième alinéa de l’article L. 511-2 du code de justice administrative, aux référés précontractuels et contractuels organisée par l’article 24 du projet de loi.

De la même manière, il est favorable au renforcement des pouvoirs d’injonction du juge administratif (y compris la commission du contentieux du stationnement payant) prévu par l’article 25, y compris à l’initiative du juge. Il y voit une garantie supplémentaire et bienvenue d’assurer l’effectivité des décisions de justice.

Les autres titres du projet de loi de programmation intéressent exclusivement les juridictions judiciaires et n’appellent pas d’observations de la part du SJA.

II- Sur le projet de loi organique relatif au renforcement de l’organisation des juridictions.

Le SJA n’a pas d’observations particulières à formuler sur ce projet de loi organique qui concerne exclusivement, là encore, les juridictions judiciaires. Il se bornera à s’associer, sur ce point, aux craintes des organisations professionnelles des magistrats judiciaires et des associations représentatives des avocats relatives à l’impact de la disparition des tribunaux d’instance sur l’accès au juge du public, notamment en zone rurale.

Proposition de modification de la Constitution

A l’attention de M. le Président de la République

Contribution écrite du SJA

Juillet 2017


Présentation du SJA

Fondé en 1972, le SJA, fort de plus de 300 membres, est le syndicat majoritaire des magistrats administratifs. Il défend les intérêts moraux et matériels de tous les membres du corps, en activité ou en détachement. Il s’appuie sur un réseau territorial dense et dynamique composé de 33 sections.

Grâce à son organisation collégiale et démocratique, son expertise, la diversité de ses membres et de ses élus, qui garantit sa représentativité, le SJA est un interlocuteur reconnu de ses partenaires. Il apporte des réponses critiques et argumentées aux projets du Conseil d’État, y compris, si nécessaire, par l’action contentieuse. Le SJA veille à donner aux membres du corps une information complète, précise et transparente sur la vie des juridictions et sur le fonctionnement des instances collégiales. Il s’engage enfin, chaque fois que c’est nécessaire, aux côtés des magistrats confrontés à des difficultés individuelles.

Préambule

Nous tenons à vous faire part d’un extrait de notre profession de foi présentée à l’occasion des dernières élections professionnelles dans le cadre desquelles nous avons obtenu 63.7 % des voix avec un taux de participation de 66.99 % de l’effectif total théorique du corps.

« Dans un contexte difficile, où la juridiction administrative est constamment exposée à l’opinion publique, et où les magistrats subissent les effets de réformes incessantes et hâtives sans aucune considération pour leur investissement, le SJA s’engage :

Pour une justice administrative dotée d’une réelle indépendance

Le SJA demande la création d’un véritable statut constitutionnel de la juridiction administrative, seul à même de garantir notre indépendance. Il revendique la création d’un greffe détaché du ministère de l’intérieur et géré par la juridiction administrative. Il réclame la fin de la position dominante du Conseil d’État en matière de gestion des juridictions, encore renforcée par la réforme du CSTACAA. Il s’oppose enfin à toute intrusion des objectifs statistiques du Conseil d’État dans l’organisation du travail des magistrats et de leur évaluation. »


Propositions de modification de la Constitution

Pour permettre la réalisation pleine et entière de cet objectif, nous avons l’honneur de vous soumettre une proposition de modification de la Constitution.

Le titre VIII serait intitulé « Titre VIII - De l’autorité judiciaire et des juridictions administratives ».

Après l’article 64, serait inséré un article 64-1 ainsi rédigé :

« Article 64-1 - Le Président de la République est garant de l'indépendance des juridictions administratives.

« Il est assisté par le Conseil supérieur de la magistrature administrative.

« Une loi organique porte statut des magistrats administratifs.

« Les magistrats administratifs sont inamovibles. »

Après l’article 65, serait inséré un article 65-1 ainsi rédigé :

« Article 65-1 - Le Conseil supérieur de la magistrature administrative est compétent à l'égard de l'ensemble des juridictions administratives.

« Sa composition est paritaire.

« Les représentants des magistrats sont élus par l’ensemble du corps des magistrats administratifs.

« Une loi organique porte sur l’organisation et le fonctionnement de ce conseil. »

L’article 66 serait inséré un alinéa ainsi rédigé :

« Nul ne peut arbitrairement être détenu.

« L'autorité judiciaire, gardienne de la liberté individuelle, et le juge administratif, gardien des libertés publiques, assurent le respect de ce principe, dans leurs domaines de compétence respectifs, dans les conditions prévues par la loi.»