Proposition de modification de la Constitution

A l’attention de M. le Président de la République

Contribution écrite du SJA

Juillet 2017


Présentation du SJA

Fondé en 1972, le SJA, fort de plus de 300 membres, est le syndicat majoritaire des magistrats administratifs. Il défend les intérêts moraux et matériels de tous les membres du corps, en activité ou en détachement. Il s’appuie sur un réseau territorial dense et dynamique composé de 33 sections.

Grâce à son organisation collégiale et démocratique, son expertise, la diversité de ses membres et de ses élus, qui garantit sa représentativité, le SJA est un interlocuteur reconnu de ses partenaires. Il apporte des réponses critiques et argumentées aux projets du Conseil d’État, y compris, si nécessaire, par l’action contentieuse. Le SJA veille à donner aux membres du corps une information complète, précise et transparente sur la vie des juridictions et sur le fonctionnement des instances collégiales. Il s’engage enfin, chaque fois que c’est nécessaire, aux côtés des magistrats confrontés à des difficultés individuelles.

Préambule

Nous tenons à vous faire part d’un extrait de notre profession de foi présentée à l’occasion des dernières élections professionnelles dans le cadre desquelles nous avons obtenu 63.7 % des voix avec un taux de participation de 66.99 % de l’effectif total théorique du corps.

« Dans un contexte difficile, où la juridiction administrative est constamment exposée à l’opinion publique, et où les magistrats subissent les effets de réformes incessantes et hâtives sans aucune considération pour leur investissement, le SJA s’engage :

Pour une justice administrative dotée d’une réelle indépendance

Le SJA demande la création d’un véritable statut constitutionnel de la juridiction administrative, seul à même de garantir notre indépendance. Il revendique la création d’un greffe détaché du ministère de l’intérieur et géré par la juridiction administrative. Il réclame la fin de la position dominante du Conseil d’État en matière de gestion des juridictions, encore renforcée par la réforme du CSTACAA. Il s’oppose enfin à toute intrusion des objectifs statistiques du Conseil d’État dans l’organisation du travail des magistrats et de leur évaluation. »


Propositions de modification de la Constitution

Pour permettre la réalisation pleine et entière de cet objectif, nous avons l’honneur de vous soumettre une proposition de modification de la Constitution.

Le titre VIII serait intitulé « Titre VIII - De l’autorité judiciaire et des juridictions administratives ».

Après l’article 64, serait inséré un article 64-1 ainsi rédigé :

« Article 64-1 - Le Président de la République est garant de l'indépendance des juridictions administratives.

« Il est assisté par le Conseil supérieur de la magistrature administrative.

« Une loi organique porte statut des magistrats administratifs.

« Les magistrats administratifs sont inamovibles. »

Après l’article 65, serait inséré un article 65-1 ainsi rédigé :

« Article 65-1 - Le Conseil supérieur de la magistrature administrative est compétent à l'égard de l'ensemble des juridictions administratives.

« Sa composition est paritaire.

« Les représentants des magistrats sont élus par l’ensemble du corps des magistrats administratifs.

« Une loi organique porte sur l’organisation et le fonctionnement de ce conseil. »

L’article 66 serait inséré un alinéa ainsi rédigé :

« Nul ne peut arbitrairement être détenu.

« L'autorité judiciaire, gardienne de la liberté individuelle, et le juge administratif, gardien des libertés publiques, assurent le respect de ce principe, dans leurs domaines de compétence respectifs, dans les conditions prévues par la loi.»

Depuis les réformes du droit d’asile et du droit des étrangers opérées respectivement par la loi n° 2015-925 relative à la réforme du droit d’asile et la loi n° 2016-274 du 7 mars 2016 relative au droit des étrangers en France, qui ont considérablement réformé et complexifié le régime contentieux applicable aux décisions prises en matière de droit des étrangers, de nombreuses procédures contentieuses distinctes coexistent devant les tribunaux administratifs.

En effet, la nature des décisions contestées a une incidence tant sur le délai de recours (on dénombre 4 délais de recours différents) que sur le délai de jugement (5 délais de jugement différents, aucun n’étant prévu à peine de dessaisissement du TA) ou sur la formation de jugement compétente (formation collégiale ou magistrat statuant seul, avec ou sans conclusions du rapporteur public), ces variables pouvant faire l’objet de combinaisons multiples.

S’y ajoutent notamment la possibilité pour le requérant de bénéficier de l’assistance d’un avocat commis d’office et/ou d’un interprète (applicable à la plupart des procédures pour lesquelles le délai de jugement est inférieur à 3 mois), l’exigence pour le magistrat de juger sur le siège (applicable à la plupart des procédures pour lesquelles le délai de jugement est inférieur à 3 mois, à l’exception notable des OQTF dont le délai de jugement est fixé à 6 semaines) et la possibilité pour le requérant d’interrompre le délai de recours contentieux par le dépôt d’une demande d’aide juridictionnelle, qui varient également selon la nature des décisions.

Le détail des différentes procédures contentieuses applicables est exposé en annexe.

La diversité des procédures contentieuses applicables en matière de droit des étrangers engendre de nombreuses difficultés.

Lors de l’enregistrement des requêtes, le grand nombre de procédures existantes en fonction de la nature de la décision attaquée peut créer des problèmes de fléchage des requêtes vers la procédure qui leur est applicable, d’autant que la nature de la décision est parfois difficile à identifier tant pour les agents de greffe que pour les magistrats.

Cette difficulté est aggravée par le manque de clarté ou le caractère « hybride » de certaines décisions préfectorales, qui ne précisent pas de manière claire les dispositions du CESEDA sur lesquelles elles sont fondées (en particulier en ce qui concerne les OQTF, pour lesquelles la procédure diffère selon le fondement de la mesure), emploient des termes obsolètes dans leur dispositif (par exemple, les termes de « réadmission » ou « remise » sont fréquemment employés en cas de transfert vers l’Etat membre responsable de la demande d’asile, ce qui crée une confusion avec les remises Schengen) ou assortissent une mesure d’éloignement d’une décision de refus de titre de séjour alors même que la mesure d’éloignement prononcée n’est pas subordonnée à l’intervention d’une telle décision (la question de la procédure applicable à ce type de décisions « hybrides » a été récemment tranchée par un avis contentieux du Conseil d’Etat[1]).

Il en résulte parfois des erreurs d’identification de la procédure applicable aux différentes requêtes, qui peuvent engendrer des difficultés d’organisation et un retard préjudiciable aux requérants dans le délai de jugement. Ce processus d’identification de la procédure applicable mobilise en outre des ressources considérables en agents de greffe et en magistrats.

La multiplicité des délais de jugement complexifie également l’audiencement des requêtes, aucune directive de portée nationale n’ayant été adoptée en la matière à la suite des lois du 29 juillet 2015 et du 7 mars 2016, qui ont créé de nouveaux délais de jugement contraints (transferts en 5 jours, OQTF en 6 semaines) en sus des délais de 3 mois et de 72 h qui préexistaient aux réformes de l’asile et du droit des étrangers.

Les pratiques diffèrent selon les TA.

Certains ont opté pour l’ajout des décisions de transfert (15 jours) et de celles des OQTF devant être jugées en 6 semaines aux permanences qui existaient déjà pour le contentieux des étrangers faisant l’objet de mesures de privation de liberté (rétention ou assignation, avec un délai de jugement de 72 h). Cette option permet de regrouper les procédures impliquant un magistrat statuant seul sans rapporteur public et l’assistance d’un interprète ou d’un avocat commis d’office ; toutefois, les OQTF 6 semaines ne sont pas jugées sur le siège, par opposition aux décisions de transfert et aux décisions assorties de mesures de privation de liberté, ce qui peut créer de l’incompréhension chez les requérants lorsque différents types de décisions sont examinées au cours d’une même audience.

D’autres TA ont opté pour des audiences dédiées aux transferts et aux OQTF 6 semaines, ce qui a pour conséquence de multiplier le nombre d’audiences et peut causer des difficultés logistiques (mobilisation d’un agent de greffe, d’une salle d’audience, nécessité de prévoir la présence d’un avocat commis d’office et d’un interprète…) ; ces décisions étaient, avant la réforme, traitées dans le cadre des permanences ou des audiences collégiales et ne nécessitaient pas d’audiences supplémentaires, les délais de jugement étant soit de 72 h, soit de 3 mois pour la plupart des décisions.

Ces difficultés d’audiencement et de combinaison des différents délais de jugement applicables, que les TA s’efforcent de respecter bien qu’ils ne soient pas prescrits à peine de dessaisissement, peut engendrer des effets d’éviction : dans le cas où les transferts et OQTF 6 semaines sont intégrées aux permanences, la priorité est souvent donnée au contentieux des mesures d’éloignement assorties de mesures de privation de liberté (délai de jugement de 72 h) au détriment des autres décisions, ce qui peut conduire à un dépassement des délais légaux de jugement.

Enfin, la diversité et la complexité des procédures applicables rendent difficile l’exercice de leurs droits par les justiciables et la lisibilité des voies et délais de recours, ce qui peut donner lieu à des cas de forclusion (notamment dans les cas où le dépôt d’une demande d’aide juridictionnelle n’interrompt pas le délai de recours) ou d’introduction du recours devant un TA qui n’est pas territorialement compétent.

Le SJA propose donc, pour simplifier les procédures contentieuses applicables en matière de droit des étrangers, d’unifier les régimes applicables.

Il s’agit de distinguer deux types de situation :

  1. 1)Le requérant fait l’objet de mesures de privation de liberté (assignation à résidence, rétention) assortissant la mesure d’éloignement OU d’un transfert vers l’Etat membre responsable de sa demande d’asile
  • Délai de recours unique : 48 h
  • Pas d’interruption du délai de recours par le dépôt d’une demande d’aide juridictionnelle (possibilité de statuer sur une demande d’AJ provisoire à l’audience, comme c’est déjà le cas actuellement)
  • Délai de jugement unique : 72 h pour l’ensemble des décisions dont le requérant fait l’objet, y compris la décision de refus de titre de séjour, qui ne serait plus renvoyée en formation collégiale
  • Formation de jugement : magistrat statuant seul sans conclusions du rapporteur public
  • Possibilité de bénéficier de l’assistance d’un avocat commis d’office et/ou d’un interprète
  • Clôture de l’instruction à l’audience
  • Jugement sur le siège.
  1. 2)Tous les autres cas, y compris le cas de refus de titre ou d’autorisation de séjour non assortis d’une mesure d’éloignement
  • Délai de recours unique : 30 jours
  • Possibilité d’interrompre le délai de recours par le dépôt d’une demande d’AJ
  • Délai de jugement unique : 3 mois
  • Formation de jugement : formation collégiale avec dispense possible de conclusions pour le rapporteur public.

Ces délais et modalités permettent de tenir compte tant de l’urgence qui s’attache à la situation d’un étranger privé de liberté ou demandeur d’asile que de l’exercice du droit à un recours juridictionnel effectif permettant à l’étranger de faire valoir ses droits dans des conditions satisfaisantes.

 

Ils n’engendreraient en outre pas de bouleversement pour les TA, les barreaux, les centres de rétention ou les associations, ces délais et modalités étant déjà largement pratiqués actuellement, et ce depuis plusieurs années.

Enfin, il convient de prévoir, comme c’est le cas aujourd’hui, que les délais de jugement ne sont pas prescrits à peine de dessaisissement.

ANNEXE

 

 

DETAIL DES PROCEDURES CONTENTIEUSES

EN FONCTION DE LA NATURE DES DECISIONS

-          Refus ou retrait de titre de séjour, de récépissé ou d’autorisation provisoire de séjour sans mesure d’éloignement 

-          Reconduite d’un étranger signalé à la demande d’un autre Etat UE

-          Expulsion

(sans rétention ou assignation à résidence)

  • Délai de recours de 2 mois
  • Pas de délai spécial de jugement
  • Formation collégiale avec dispense possible de conclusions du rapporteur public
  • Appel devant la CAA puis cassation ; délai de 2 mois

-          OQTF sur le fondement des 3°, 5°, 7° ou 8° du I de l’article L. 511-1 du CESEDA

-          Décision de refus ou de retrait de titre de séjour, de récépissé ou d’APS assortie d’une mesure d’éloignement

-          Remise Schengen

-          Interdiction de circulation pour les citoyens de l’UE 

(sans rétention ou assignation à résidence)

  • Délai de recours de 30 jours si un délai de départ volontaire est accordé ; 48 h si aucun délai de départ volontaire n’est accordé
  • Délai de jugement de 3 mois
  • Formation collégiale avec dispense possible de conclusions du rapporteur public
  • Appel devant la CAA puis cassation ; délai d’1 mois

-          OQTF sur le fondement des 1°, 2°, 4° ou 6° du I de l’article L. 511-1 du CESEDA

(sans rétention ou assignation à résidence) 

  • Délai de recours de 15 jours si un délai de départ volontaire est accordé ; 48 h si aucun délai de départ volontaire n’est accordé
  • Délai de jugement de 6 semaines
  • Magistrat statuant seul sans conclusions du rapporteur public
  • Appel devant la CAA puis cassation ; délai d’1 mois

-          Transfert vers l’Etat responsable de la demande d’asile

(sans rétention ou assignation à résidence) 

  • Délai de recours de 15 jours
  • Délai de jugement de 15 jours
  • Magistrat statuant seul sans conclusions du rapporteur public
  • Appel devant la CAA puis cassation ; délai d’1 mois

-          OQTF

-          Remise Schengen

-          Transfert vers l’Etat responsable de la demande d’asile

-          Reconduite d’un étranger signalé à la demande d’un autre Etat UE

à Avec rétention ou assignation à résidence

-          OQTF d’un étranger en détention (quel que soit le fondement, avec ou sans rétention ou assignation à résidence) 

  • Délai de recours de 48 h
  • Délai de jugement de 72 h
  • Magistrat statuant seul sans conclusions du rapporteur public SAUF sur la décision de refus de titre de séjour le cas échéant, qui reste de la compétence de la formation collégiale
  • Appel devant la CAA puis cassation ; délai d’1 mois

-          Maintien en rétention à la suite du dépôt d’une demande d’asile en rétention :

  • Délai de recours de 48 h
  • Délai de jugement de 72 h à compter de la notification de la décision de l’OFPRA au demandeur
  • Magistrat statuant seul sans conclusions du rapporteur public
  • Appel devant la CAA puis cassation ; délai d’1 mois

Il convient de préciser que la contestation des décisions assortissant une mesure d’éloignement, c’est-à-dire les décisions de refus de délai de départ volontaire, de fixation du pays de destination, d’interdiction de retour sur le territoire français et d’assignation à résidence, suit dans la plupart des cas la procédure contentieuse applicable à la mesure d’éloignement.

Deux exceptions peuvent être soulignées :

-          les décisions d’interdiction de retour prises après l’expiration du délai de départ volontaire, qui se voient appliquer la même procédure que les OQTF prises sur le fondement des 1°, 2°, 4° et 6° du I de l’article L. 511-1 du CESEDA ;

-          les décisions fixant le pays de destination prises par le préfet en exécution d’une interdiction judiciaire du territoire français, qui se voient appliquer la même procédure que les OQTF prises sur le fondement des 3°, 5°, 7° et 8° du I de l’article L. 511-1 du CESEDA, sauf lorsqu’elles sont assorties d’un placement en rétention ou d’une assignation à résidence, auquel cas la procédure suivie est la même que pour les OQTF assorties d’une de ces mesures de privation de liberté.

La contestation des décisions de placement en rétention administrative, elle, relève du JLD.

Par ailleurs, la possibilité d’interrompre le délai de recours contentieux par le dépôt d’une demande d’aide juridictionnelle varie selon la nature de la décision attaquée.

 


[1]              CE, avis du 19 juillet 2017, n° 408902.

La commission mixte paritaire qui se réunissait le 10 juin 2015 n'a pas trouvé d'accord sur le projet de loi portant réforme du droit d'asile. L'Assemblée nationale examinera le texte en deuxième lecture. 

La lecture des vœux que le vice-président du Conseil d'Etat a adressés aux magistrats et agents de greffe des juridictions administratives ce 31 janvier 2017 nous apprend que, dans le cadre d'un schéma directeur des systèmes d'information et de communication arrêté par le Conseil d'Etat pour les années 2017 à 2019, l'application Télérecours sera enrichie, entre autres, d'un portail "Contentieux"qui aurait vocation, selon le vice-président, à "faciliter le travail dématérialisé des magistrats".

 

Vos représentants syndicaux regrettent d’apprendre, par cette voie, qu’un tel projet, qui est d'une importance cruciale pour l'évolution de nos conditions de travail, a été arrêté. En effet, à aucun moment, il n’a été ne serait-ce qu’évoqué au cours des réunions organisées entre le secrétariat général et les organisations syndicales ; il n'a pas été davantage présenté au CSTA, ni au CHSCT, ni  enfin au sein du comité d'utilisateurs Télérecours.

 

Plus généralement, et en dépit d'une demande du SJA en ce sensle Conseil d'Etat n'a jamais voulu associer les organisations syndicales à la préparation de ce schéma directeur, ni même les informer de son contenu.

Le Conseil d'Etat témoigne ainsi, une fois encore, de l’absence d’engagement réel de sa part dans une démarche de dialogue social en général, et sur les conditions de travail des magistrats en particulier.

 

Un tel manque de transparence, révélé fortuitement par les vœux du vice-président, n'est pas admissible. il ne peut que renforcer les appréhensions et la défiance de nombreux collègues devant le déploiement à marche forcée d'une application informatique à laquelle on veut donner, en dépit de ses objectifs initiaux, un rôle d'outil du travail juridictionnel pour lequel elle n'est, pour l'heure, pas adaptée.

 

Le SJA saisit la secrétaire générale du CE pour lui faire part de sa vive surprise devant ce projet. Il demande la communication à vos représentants du schéma directeur 2017-2019 afin que la communauté juridictionnelle soit informée de ses orientations ; il demandera également que soit présenté, dans les plus brefs délais, le contenu du portail "Contentieux" annoncé et à ce que ses utilisateurs finaux soient associés à son développement.

Jeudi 25 juin, l'Assemblée nationale a adopté en nouvelle lecture le projet de loi relatif à la réforme du droit d'asile.

Réunie le mardi 30 juin, la commission des lois a adopté, en nouvelle lecture, le projet de loi relatif à la réforme du droit d’asile.

À ce stade de la procédure, 12 articles sur 33 ont été adoptés dans les mêmes termes par le Sénat et l’Assemblée nationale.

En nouvelle lecture, la commission des lois a rétabli certaines dispositions adoptées par le Sénat en première lecture telles que :

  • la compétence liée de l’Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) pour procéder aux exclusions et cessations du statut de réfugié dès lors que les conditions légales sont réunies (amendement 7 à l’article 2) ;
  • "les menaces graves à la sécurité publique" comme élément permettant d’exclure une personne du statut de réfugié (amendement 8 à l’article 2) ;
  • le délai de trois mois imparti à l’OFPRA pour statuer en procédure normale (amendement 14 à l’article 7) ;
  • le délai à l’issue duquel une demande d’asile est considérée comme tardive ramené à 3 mois au lieu de quatre mois (amendement 15 à l’article 7) ;
  • la faculté pour l’OFPRA de clôturer l’examen d’une demande lorsque le demandeur a abandonné le lieu d’hébergement qui lui avait été assigné (amendement 17 à l’article 7) ;
  • la possibilité d’assigner à résidence les personnes déboutées de leur demande d’asile (amendement 27 à l’article 14 bis)

Mardi 7 juillet, le Sénat examine en nouvelle lecture, le projet de loi relatif à la réforme du droit d'asile