1. Examen pour avis de certaines dispositions d’un projet de loi de programmation pour la justice

Le CSTACAA a été saisi du projet de loi de programmation pour la justice, au contenu assez dense.

Il prévoit en effet, en ce qui concerne la justice administrative, la création d’un article L. 751-l   dans le code de justice administrative qui modifie les conditions de délivrance aux tiers de copies de jugement.

Il prévoit également les mesures suivantes :

-          afin d’alléger la charge des juridictions administratives, des mesures visant à réduire le nombre de litiges soumis au juge administratif, telles que :

  • la prolongation jusqu’au 31 décembre 2021 de l’expérimentation de la médiation préalable obligatoire dans certains litiges de la fonction publique et litiges sociaux ;
  • l’adoption, par voie d’ordonnance, de nouveaux régimes de RAPO contre des décisions individuelles prises par les collectivités territoriales et les organismes de droit privé chargés d’une mission de service public ;
  • la création d’une procédure de confirmation du maintien de la requête au fond après le rejet d’un référé-suspension pour défaut de moyen faisant naître un doute sérieux quant à la légalité de la décision attaquée ;

-          des mesures visant àrecentrerlesmagistratssurleurcœurdemétier :

  • élargissementdes possibilitésde recoursaux magistratshonoraires ;
  • recrutementde juristesassistants ;
  • instauration delapriseencomptedel’intérêtduservicepublicdela justicepourapprécierlesméritesd’une demandedemaintienenactivitéau-delàdelalimite d’âge ;

-          des mesuresvisantàaméliorerlaqualitéetl’efficacitédelajusticeadministrative :

  • possibilité pour le jugedesréférésprécontractuelsetcontractuelsdestatuerenformation collégiale ;
  • renforcement del’effectivité desdécisionsdejusticeenprévoyant notammentquelajuridiction puisse prescrired’officedesmesuresd’exécution.

Vos représentants SJA ont souligné que l’anonymisation des décisions de justice, telle qu’elle est prévue par l’article ne permet pas d’éviter tout risque de réidentification (notamment par rapport au lieu et au contexte du litige). Ils se sont interrogé sur la mise en œuvre de l’anonymisation qui, n’étant pas automatique, sera effectuée et appréciée selon les greffes. Il est possible que cela fasse naître des pratiques divergentes et il est souhaitable que des consignes claires soient données par le gestionnaire pour harmoniser les pratiques.

Ils ont également déploré que rien ne soit prévu par le projet de loi concernant l’anonymisation des magistrats, notamment dans les affaires sensibles.

Vos représentants se sont félicités que le titre III concerne l’allègement de la charge des juridictions administratives. En revanche des mesures sont contenues dans les articles de ce titre qui, pour certaines, créent des obstacles importants à la saisine du juge voire entérinent l’existence d’une justice à double vitesse.

Vos représentants SJA se sont montrés défavorables au cumul de la médiation obligatoire avec les RAPO : il importe en effet de choisir entre les deux afin d’éviter le nombre d’obstacles à la saisine du juge, notamment en matière de contentieux sociaux ou pour la fonction publique territoriale. Cette nouvelle obligation peut créer des difficultés procédurales, notamment en termes de computation de délais consécutives à l’enchaînement de ces différentes procédures précontentieuses.

Concernant les référés, ils se sont déclarés sceptiques : d’une part les ordonnances de référé sont très peu motivées et ne permettront pas ou peu aux requérants de savoir s’ils ont intérêt à se désister de leur requête au fond et, d’autre part, il s’agit là encore d’une manière de restreindre l’accès au juge et d’un nouveau moyen de faire sortir des requêtes par un nouveau recours aux ordonnances. D’autant que le décret JADE permet déjà de demander aux requérants s’ils entendent maintenir leur requête.

Vos représentants SJA se sont félicités que la loi ne prévoie pas le recours à des magistrats temporaires et que cette possibilité ait été abandonnée.

Toutefois, il faudrait que la capacité technique des personnes amenées à devenir magistrats honoraires fasse l’objet d’une évaluation, au-delà de la seule notion d’intérêt du service, et qu’il puisse être mis fin à leurs fonctions lorsque le magistrat ne satisfait plus aux exigences.

Ils ont rappelé qu’ils étaient favorables à ce que les assistants de justice soient des agents à temps plein, avec des contrats longs, afin de permettre un plein investissement dans leurs fonctions, qui n’est pas toujours possible dans l’état actuel. Ils ne voient pas en l’état actuel du projet, l’utilité de recruter, en sus des assistants de justice, des assistants juristes temporaires. Les propositions ne sont pas très claires sur ce point et mériteraient une clarification : la coexistence des statuts paraît difficilement justifiable. Quelle serait leur différence, en termes de qualification, de rémunération, de fonctions et de rattachement fonctionnel ? La coexistence de nombreux statuts introduit de la confusion et des frustrations pour les intéressés, ce qui peut conduire à une démobilisation.

Le projet prévoit qu’ils peuvent être recrutés à temps incomplet, comme les AJ, or leur recrutement n’a de sens que si on peut leur offrir un emploi à temps complet, avec une rémunération en rapport avec leur niveau de recrutement.

Le profil attendu des assistants juristes temporaires correspond peu ou prou à celui des magistrats. Or, il est illusoire d’espérer attirer des gens de qualité sans y mettre le prix et leur offrir des perspectives à moyen terme. Le SJA ne comprend pas comment cela permettrait de renforcer l’attractivité du corps des magistrats administratifs.

En tout état de cause, l’impact budgétaire d’un recrutement important d’aides à la décision (à temps plein et à contrat long) devra nécessairement être étudié et comparé par rapport à l’avantage d’un recrutement moindre de magistrats mais, par nature, plus opérationnel et donc plus efficace.

Vos représentants SJA se sont également félicités de la possibilité offerte pour le juge du référé contractuel et précontractuel de statuer en formation collégiale lorsque la nature de l’affaire le justifie, ces contentieux étant particulièrement ardus, avec des enjeux financiers ou politiques souvent très importants et il est utile qu'ils puissent être jugés par une formation collégiale.

Enfin, vos élus ont souligné le renforcement des pouvoirs d’injonction du juge, qui pourra, d’office et non plus seulement sur demande des parties, assortir une annulation d’une injonction et d’une astreinte. Cela permettra de prévenir certains refus d’exécution et va donc dans le sens d’une amélioration de l’efficacité de la justice. Toutefois, il souligne qu’il faudra tenir compte de ce que cela implique aussi une augmentation, même si de moindre importance que celle d’autres réformes, de la charge de travail effective des magistrats. Il s’interroge également sur la nécessité de donner des pistes aux magistrats pour savoir quand faire usage de ce nouveau pouvoir.

A une question posée par une personnalité qualifiée, le Vice-président a répondu, au sujet de l’anonymisation des décisions de justice, que la bonne règle concerne les personnes physiques mais pas les personnes morales qui, elles, peuvent contenir un nom de famille.

Concernant l’anonymisation des noms des magistrats, le VP a indiqué avoir pris position pour une absence de communication des noms des magistrats. Le commissaire du gouvernement a répondu que cette question sera tranchée dans le décret d’application. Ce dernier a informé le CSTA qu’un projet de loi était en cours pour protéger le secret des affaires, notamment dans le cadre de la rédaction des décisions de justice, mais que l’article 18 de l’actuel projet de loi ne concerne pas cette question.

Il a également indiqué qu’il n’est pas possible d’occulter tout signe de réidentification au risque de rendre les décisions illisibles.

Il est prévu que la juridiction puisse ne pas faire droit à une demande abusive en termes de délivrance des décisions de justice, notamment dans le cadre de l’open-data.

Le Vice-président a indiqué que les magistrats honoraires seront des magistrats et donc inamovibles. Leurs fonctions ne cesseront qu’à la fin de leur mandat ou suite à une procédure disciplinaire.

Le Vice-président a rappelé son attachement à la stabilité et au renforcement des aides à la décision. Il est nécessaire que les magistrats ne consacrent pas une quotité excessive de leur temps de travail à l’étude de dossiers qui ne relèvent pas d’une réelle complexité juridique.

Concernant la médiation obligatoire, le VP a indiqué qu’il était nécessaire de trouver une solution à des contentieux qui n’ont aucune valeur ajoutée pour le travail des magistrats.

L’avis du CSTACAA est favorable, avec les réserves exprimées.

 

  1. Examen pour avis de certaines dispositions d’un projet de loi portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique et d’un projet de décret relatif au contentieux de l’urbanisme

L’article 24 de la loi ELAN vise à sécuriser les opérations de construction en luttant notamment contre les recours abusifs. Les mesures législatives, qui ont vocation à être complétées par des dispositions réglementaires, doivent contribuer à raccourcir les délais de jugement, à permettre aux acteurs économiques de mieux anticiper l’issue des recours et enfin à sécuriser un certaine nombre de droits à construire légalement attribués.

Sont ainsi prévus :

- la limitation des effets des annulations ou des déclarations d’illégalité des documents d’urbanisme sur les permis de construire dès lors que l’annulation totale ou partielle du document d’urbanisme est prononcée pour un motif étranger aux règles d’urbanisme applicables et sur les décisions relatives à l’occupation et à l’utilisation du sol régies par le code de l’urbanisme dès lors que l’annulation ou la déclaration d’illégalité est prononcée pour un motif étranger aux règles d’urbanisme applicables au projet ;

- la clarification des règles relatives à l’intérêt pour agir, en visant toutes les décisions relatives à l’occupation et à l’utilisation du sol ainsi que l’obligation pour le requérant, à peine d’irrecevabilité, de produire les documents permettant d’apprécier ledit intérêt ;

- la possibilité pour le préfet, en cas de permis de construire annulé sur déféré préfectoral, d’exercer l’action en démolition sans limitation aux zones protégées ;

- l’encadrement du référé suspension dans le temps et l’obligation pour le requérant dont le référé suspension est rejeté de confirmer, dans le délai d’un mois, le maintien de sa requête au fond sous peine d’être réputé s’être désisté ;

- l’obligation pour le juge de motiver le refus de prononcer une annulation partielle ou un sursis à statuer et l’extension du champ d’application de l’article aux décisions de non opposition à déclaration préalable ;

- la limitation de la contestation du permis modificatif et du permis de régularisation au cadre de l’instance contre le permis initial, lorsque le permis modificatif et le permis de régularisation ont été délivrés au cours de cette instance ;

- l’amélioration du dispositif d’action en responsabilité contre les recours abusifs, associatifs ou autres, afin de faciliter le prononcé de condamnations pécuniaires aujourd’hui très rares ;

- l’encadrement des transactions financières visant à obtenir un désistement en cas de recours, d’une part, en les interdisant au profit d’associations, d’autre part, en étendant l’obligation d’enregistrement aux transactions conclues en amont de l’introduction d’un recours.

La loi est complétée par des mesures réglementaires :

- Mise en place de certificats de non-retrait et non-recours gracieux ou contentieux, délivrés par l’autorité auteur de la décision aux personnes intéressées (banquiers, notaires, pétitionnaire…) ;

- Extension de l’obligation de notifier les recours gracieux et contentieux (article R. 600-1) à toutes les décisions relatives à l’occupation ou l’utilisation du sol régie par le code de l’urbanisme afin d’inclure notamment les recours contre les refus de retirer ou d’abroger un acte ou de constater sa caducité ;

- Suppression de l’obligation de notifier les recours gracieux et contentieux (article R. 600-1) pour les recours dirigés contre le permis modificatif, l’obligation de notification étant superflue dès lors que les dispositions législatives citées ci-dessus prévoient que le permis modificatif ne pourra être contesté que dans le cadre de l’instance concernant le permis initial, s’il a été délivré au cours de cette instance ;

 

- Obligation de faire apparaître la date d’affichage en mairie de la demande d’autorisation dans la décision d’autorisation ou dans le certificat d’autorisation tacite ;

- Réduction de un an à six mois du délai à compter duquel il n’est plus possible de demander l’annulation de l’autorisation de construire lorsque la construction est achevée ;

- Information du requérant, dont le recours en référé a été rejeté pour absence de moyen sérieux, que son recours en annulation sera réputé rejeté s’il ne l’a pas confirmé ;

- Nouveau système de cristallisation des moyens spécifique au droit de l’urbanisme. Il prévoit qu’aucun moyen nouveau n’est recevable passé un délai de deux mois à compter de la communication aux parties du premier mémoire en défense. A la différence de l’actuel article R. 611-7-1 du code de justice administrative, cette cristallisation est automatique et sa date n’est plus fixée par le juge. Il est toutefois prévu que le tribunal puisse reporter la date de cristallisation lorsqu’il l’estime nécessaire ;

- Délai de jugement de 10 mois pour les requêtes dirigées contre les permis de construire portant sur un immeuble d’habitation collectif au sens de l’article R. 111-18 du code de la construction et de l’habitation (soit 3 logements et plus), les permis d’aménager ou de démolir. Ce délai est applicable devant les tribunaux administratifs et les cours administratives d’appel. Cette mesure est applicable sur l’ensemble du territoire métropolitain, sans distinction de zones ;

- Prorogation jusqu’au 31 décembre 2022 de la suppression d’un degré d’appel pour certains projets de logements situés dans les communes TLV.

Vos représentants SJA ont émis un avis favorable à l’ensemble des dispositions de la loi et des décrets d’application qui visent à renforcer la sécurité juridique des autorisations d’urbanisme : limitation des effets des annulations ou des déclarations d’illégalité des documents d’urbanisme sur les permis de construire, nouvelles règles de preuve de l’affichage, nouvelles exigences en matière de preuve de l’intérêt à agir, extension du champ de l’annulation partielle et du sursis à statuer, limitation des possibilités de contester les permis de construire modificatifs, renforcement des mesures visant à sanctionner les recours abusifs.

En revanche, ils ont émis un avis défavorable sur les textes qui prévoient l’instauration d’un nouveau délai contraint de jugement s’agissant des permis de construire des immeubles collectifs d’habitation en l’absence d’étude d’impact de cette modification sur les juridictions administratives, dans un contexte de multiplication de tels délais contraints qui engendrent inévitablement un alourdissement de la charge de travail et un effet d’éviction sur les autres contentieux. Ils ont également émis un avis défavorable au texte qui supprime le degré d’appel pour certains projets de logement en zone tendue, dès lors qu’elle réduit l’accès au juge pour le justiciable sur des dossiers souvent complexes, qu’elle est peu lisible pour le justiciable et qu’elle complexifie le travail des tribunaux.

 

 

L’article 25 de la loi ELAN prévoit de donner compétence aux juridictions administratives pour connaître des litiges relatifs à la fixation des prix d’acquisition de logements ou de capital entre organismes de logement locatif social.

Vos représentants SJA ont émis un avis défavorable à cette mesure, qui a pour effet d’étendre la compétence du juge administratif et donc le nombre d’affaires dont il peut être saisi, en l’absence de toute étude sur l’impact d’une telle compétence sur le travail des juridictions administratives.

La Présidente de la MIJA s’est étonnée de l’absence de bilan de l’expérimentation de la suppression de l’appel dans les zones tendues alors qu’elle était censée s’achever en 2018.

La Secrétaire générale a rappelé que le délai de jugement en matière d’urbanisme n’est pas dû à la lenteur du juge mais dépend de la stratégie mise en place par les requérants et de la régulière absence de mémoires en défense dans un délai rapide.

Le Vice-président s’est également prononcé contre la création de nouveaux délais contraints. Il s’est interrogé sur l’effectivité du principe de séparation des pouvoirs lorsque le législateur cherche à ce point à s’immiscer dans le travail des juges.

Il s’est interrogé sur la pertinence, sur les délais de jugement, de la suppression du degré d’appel pour les projets de construction en zone tendue dès lors que cette mesure a eu pour effet d’augmenter le nombre de recours en cassation et que ces derniers se traduisent le plus souvent par un renvoi en première instance du fond de l’affaire.

Les commissaires du gouvernement ont précisé que la création d’un nouveau délai contraint est une mesure « symbolique » !

Le CSTACAA s’est prononcé :

-          pour l’article 24, sous réserves des observations présentées ;

-          pour l’article 25 ;

-          contre les dispositions du projet de décret prévoyant un délai de jugement contraint ;

-          pour les autres dispositions du décret, sous réserves des observations qui ont été faites.

  1. Examen pour avis d’un projet de décret relatif aux dotations de l’Etat aux collectivités territoriales et à la péréquation des ressources fiscales

L’article 159 de la loi de finances 2018 permet au ministre chargé des collectivités territoriales de notifier les attributions de dotations globales de fonctionnement (DGF) à l’ensemble des collectivités et EPCI, à la différence de l’ancien système où les DGF étaient notifiées par les préfets de département.

En application de l’article R. 312-1 du code de justice administrative, la juridiction territorialement compétente devient alors le TA de Paris…

Afin d’éviter une saturation du TA de Paris et du service contentieux du ministère de l’intérieur, l’article 5 du décret prévoit une nouvelle exception à l’article R. 312-1 du code de justice administrative afin de maintenir le système actuel : le TA territorialement compétent sera celui dans le ressort duquel la collectivité ou le groupement de collectivités a son siège (création d’un article R. 312-20 du code de justice administrative).

Vos représentants SJA se sont félicités de la prise en compte de l’impact de la réforme sur le contentieux.

Le CSTACAA a émis un avis favorable.

  1. Examen du plan de formation initiale et de la formation professionnelle continue

 

Le plan de formation initiale et de la formation professionnelle continue a été présenté par la Secrétaire Générale du Conseil d’Etat.

Vos représentants SJA se sont félicités de la disparition du comité de concertation sur le plan de formation et du transfert de ses compétences au CSTACAA.

Ils ont également souligné les progrès accomplis en matière de formation initiale, notamment par la mise en cohérence du déroulé pédagogique et par l’instauration d’un stage long en juridiction.

 

1) Vos représentants SJA ont toutefois insisté sur le besoin d’un véritable changement de culture de la formation dans les juridictions administratives.

Même si le nombre moyen de jours de formation continue effectivement utilisés par les magistrats est en légère hausse (1,66 en 2017 contre 1,61 en 2016), ce chiffre se situe encore largement en-deçà des 5 jours de formation prévus par l’article 21 du décret de 2007 sur la formation. Si la législation applicable prévoit désormais un droit à une décharge d’activité, les magistrats se voient encore découragés dans leur volonté de suivre des formations par l’impossibilité de bénéficier d’une décharge effective d’activité.

Le plan de formation 2018 prévoit que les correspondants formation et les chefs de juridiction seront désormais chargés de mieux identifier les besoins en termes de formation des magistrats de leur juridiction dans la perspective de l’élaboration du catalogue de formation du CJFA. Les formations délocalisées seront également développées à la condition que les juridictions prennent en charge l’organisation de telles formations. Une charte des formations délocalisées sera rédigée. Si le CFJA souhaite dynamiser le réseau des correspondants formation, cela nécessite, selon le SJA, que le temps de travail dédié par les correspondants formation à cette mission soit pris en compte dans leurs objectifs.

Un entretien de formation avec le chef de juridiction est, depuis l’année 2017, prévu à la suite de l’entretien d’évaluation. Le SJA a fait observer que cet entretien n’avait pas véritablement eu lieu lors de l’exercice 2017 et qu’un effort de communication devait être accompli à l’endroit des chefs de juridiction pour qu’ils intègrent cette nouveauté. Seule une politique proactive des chefs de juridiction permettra d’impulser le changement de culture de la formation au sein des juridictions administratives.

Enfin, le SJA s’interroge sur l’instauration, dans certaines hypothèses, du caractère obligatoire de la formation continue (obligation de participer à une formation tous les 3 ans ou en cas de changement de chambre ou encore pour le passage au grade de président).

2)  Le recrutement des formateurs internes occasionnels (FIO)

Le SJA s’est tout d’abord félicité du nouveau mode de recrutement des formateurs, par le truchement d’appel à candidature généraux qui a suscité un engouement auprès des magistrats et a permis de renouveler le vivier des formateurs.

La rémunération des FIO vient d’être revalorisée par arrêté. Le SJA s’est inquiété de la faiblesse de la revalorisation (sachant que les heures de préparation ne font plus l’objet d’une rémunération spécifique) qui peut décourager des candidatures, notamment de premiers conseillers expérimentés. Ce régime sera le suivant : complexité normale : 80 euros par heure, complexité supérieure (chambre de formation par exemple) : 100 euros par heure et complexité exceptionnelle (états généraux du droit administratif par exemple) : 120 euros par heure.

Le SJA a également demandé que la charte des formateurs, dont l’élaboration est prévue par le plan de formation 2018, fasse l’objet d’un examen ou à tout le moins d’une information en CSTACAA.

3) Le retour à la double promotion

Le SJA s’interroge sur l’opportunité d’un retour à l’organisation de deux formations initiales dans la même année. D’une part, parce qu’ainsi que le plan de formation le souligne, les besoins en terme de formation des magistrats issus du concours de recrutement complémentaire et les autres magistrats sont sensiblement différents et nécessitent d’ores et déjà une différenciation importante de leur formation. D’autre part et surtout, car le retour du système à deux promotions aurait pour effet de donner plus de marge de manœuvre en termes de répartition des effectifs dans les juridictions en permettant des réajustements des effectifs en cours d’année judiciaire.

Selon la directrice du CFJA, la promotion unique permet de créer un esprit de promotion, une dynamique entre les différentes voies de recrutement notamment par l’échange d’expériences très hétérogènes.

Le Vice-président a attiré l’attention du CSTA sur la complexité de la mise en place d’un retour à la situation antérieure, notamment quant au calendrier de promotion au grade de président.

4) Ecole de greffe

Le plan de formation 2018 prévoit que dans le cadre de la charte de double gestion, le CFJA  prend également en charge ou accompagne la formation métier des agents de greffe des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel. Le SJA appelle de ses vœux le développement renforcé de cette formation et souhaite la mise en place d’une véritable école de greffe avec une formation initiale obligatoire permettant la meilleure intégration des agents de greffe au sein de la juridiction et une formation unique et transversale sur les acquis indispensables.