1. Examen pour avis d’un projet de décret pris pour l’application des articles 13, 16 et 20 de la loi n° 2015-925 du 29 juillet 2015 relative à la réforme du droit de l’asile

Le conseil supérieur était saisi du premier décret d’application de la loi du 29 juillet 2015 relative à la réforme du droit de l’asile.

Le 1er article du projet de décret est relatif à l’examen des demandes d’asile à la frontière.

L’article 2 du projet de décret est pris pour l’application de l’article 16 de la loi relatif à l’examen des demandes d’asile en rétention qui prévoit que lorsqu’un étranger placé en rétention en application de l’article L. 551-1 du CESEDA présente une demande d’asile, l’autorité administrative peut, si elle estime, sur le fondement de critères objectifs, que cette demande est présentée dans le seul but de faire échec à l’exécution de la mesure d’éloignement, maintenir l’intéressé en rétention le temps strictement nécessaire à l’examen de sa demande d’asile par l’Office français de protection des réfugiés et apatrides et, en cas de décision de rejet ou d’irrecevabilité de celui-ci, dans l’attente de son départ, sans préjudice de l’intervention du juge des libertés et de la détention. La décision de maintien en rétention est écrite et motivée. A défaut d’une telle décision, il est immédiatement mis fin à la rétention et l’autorité administrative compétente délivre à l’intéressé l’attestation mentionnée à l’article L. 741-1. L’article 16 prévoit que l’étranger peut demander au président du tribunal administratif l’annulation de la décision de maintien en rétention dans les quarante-huit heures suivant sa notification. Le président du tribunal administratif ou le magistrat qu’il désigne à cette fin parmi les membres de sa juridiction ou les magistrats honoraires inscrits sur la liste mentionnée à l’article L. 222-2-1 du code de justice administrative statue après la notification de la décision de l’office relative au demandeur, dans un délai qui ne peut excéder soixante-douze heures, dans les conditions prévues au III de l’article L. 512-1 du CESEDA.

Il s’agit d’un nouveau recours devant le juge administratif avec un nouveau délai de jugement : 72 heures à compter de la notification de la décision de l’OFPRA au demandeur, délai qui pose un problème de computation.

L’article 3 du projet de décret est pris pour l’application de l’article 20 de la loi relatif à la procédure de détermination de l’Etat responsable de l’examen des demandes d’asiles, autrement appelés les décisions de transfert.

Aux termes de l’article 20 de la loi : « lorsque l’autorité administrative estime que l’examen d’une demande d’asile relève de la compétence d’un autre Etat qu’elle entend requérir, l’étranger bénéficie du droit de se maintenir sur le territoire français jusqu’à la fin de la procédure de détermination de l’Etat responsable de l’examen de sa demande et, le cas échéant, jusqu’à son transfert effectif à destination de cet Etat. L’étranger dont l’examen de la demande d’asile relève de la responsabilité d’un autre Etat peut faire l’objet d’un transfert vers l’Etat responsable de cet examen. Toute décision de transfert fait l’objet d’une décision écrite motivée prise par l’autorité administrative… L’étranger qui a fait l’objet d’une décision de transfert mentionnée à l’article L. 742-3 peut, dans le délai de quinze jours à compter de la notification de cette décision, en demander l’annulation au président du tribunal administratif. Le président ou le magistrat qu’il désigne à cette fin parmi les membres de sa juridiction ou les magistrats honoraires inscrits sur la liste mentionnée à l’article L. 222-2-1 du code de justice administrative statue dans un délai de quinze jours à compter de sa saisine. Aucun autre recours ne peut être introduit contre la décision de transfert.

L’étranger peut demander au président du tribunal ou au magistrat désigné par lui le concours d’un interprète. L’étranger est assisté de son conseil, s’il en a un. Il peut demander au président du tribunal administratif ou au magistrat désigné à cette fin qu’il lui en soit désigné un d’office. L’audience est publique. Elle se déroule sans conclusions du rapporteur public, en présence de l’intéressé, sauf si celui-ci, dûment convoqué, ne se présente pas. Toutefois, si, en cours d’instance, l’étranger est placé en rétention en application de l’article L. 551-1 du présent code ou assigné à résidence en application de l’article L. 561-2, il est statué selon la procédure et dans le délai prévus au II du présent article. II. – Lorsqu’une décision de placement en rétention prise en application de l’article L. 551-1 ou d’assignation à résidence prise en application de l’article L. 561-2 est notifiée avec la décision de transfert, l’étranger peut, dans les quarante-huit heures suivant leur notification, demander au président du tribunal administratif l’annulation de la décision de transfert et de la décision de placement en rétention ou d’assignation à résidence. Il est statué sur ce recours selon la procédure et dans le délai prévus au III de l’article L. 512-1. Il est également statué selon la même procédure et dans le même délai sur le recours formé contre une décision de transfert par un étranger qui fait l’objet, en cours d’instance, d’une décision de placement en rétention ou d’assignation à résidence. Dans ce cas, le délai de soixante-douze heures pour statuer court à compter de la notification par l’administration au tribunal de la décision de placement en rétention ou d’assignation à résidence. »

Vos représentants SJA ont tout d’abord rappelé que les dispositions de la loi sur l’asile avaient été combattues en intersyndicale devant l’Assemblée Nationale et le Sénat avec l’USMA, le SM et le SAF et qu’ils s’abstiendraient par suite sur le projet de décret pris en application de la loi sur l’asile.

S’il existe un principe de réalité puisque la loi est dorénavant votée et applicable, ils ne peuvent néanmoins en approuver les décrets d’application.

Vos représentants SJA ont ensuite indiqué qu’une des questions posées par le décret soumis à examen reposait sur l’incertitude quant à la notification de la décision de l’OFPRA faisant courir le délai de jugement des recours présentés contre les décisions de maintien en rétentionet donc demandé à que le projet de décret soit amendé afin qu’il soit prévu dans le texte une information systématique par la préfecture de la notification de la décision de l’OFPRA au tribunal administratif.

Ils ont également demandé que la préfecture informe également et systématiquement la juridiction administrative de la notification des décisions de transfert.

Enfin, compte tenu de la complexité des nouveaux dispositifs à mettre en place avec des délais de recours et de jugement différents suivant les recours, vos représentants SJA ont demandé qu’un vade-mecum soit diffusé aux juridictions administratives avant la mise en application du décret au 1er novembre.

D’autres membres du Conseil Supérieur se sont également associés à cette demande initialement formulée par le SJA.

Vos représentants SJA se sont abstenus sur ce projet de décret. Le Conseil Supérieur a émis un avis favorable au projet de décret qui lui était soumis avec une demande d’amendement sur l’information aux juridictions administratives de la notification des décisions de l’administration aux demandeurs d’asile.

II.Examen pour avis d’un projet de décret pris pour l’application de la loi n°2015-925 du 29 juillet 2015 relative à la réforme du droit de l’asile et relatif à la procédure applicable devant la CNDA

L’article 17 de la loi du 29 juillet 2015 prévoit que désormais la CNDA sera organisée en formations de jugement avec des sections divisées en chambres.

Les postes de président de section seront désormais occupés par des magistrats ayant le grade de P5 alors que les présidents P1-P4 présideront des chambres.

Le projet de décret tire les conséquences de ces dispositions et modifie l’article R 234-6 du code de justice administrative qui définit une règle de correspondance entre l’exercice de certaines fonctions de président de TACAA et le classement indiciaire des présidents nommés dans ces fonctions.

Les fonctions de président de section à la CNDA sont donc ajoutées à la liste des fonctions exercées par les présidents P5.

Vos représentants SJA ont rappelé l’opposition qui avait été la leur, exprimée d’ailleurs là aussi en intersyndicale, aux formations en juge unique imposées à la CNDA ainsi qu’aux délais contraints imposées à la CNDA aussi bien en formation collégiale qu’en juge unique.

Ils ont par ailleurs souhaité que la prochaine et importante réorganisation de la CNDA nécessitée par la réforme du droit d’asile fasse l’objet de la plus large concertation possible afin qu’elle se passe au mieux pour les personnels (cf la grève récente des rapporteurs).

Vos représentants SJA ont voté favorablement le projet de décret qui réorganise statutairement les postes de présidents à la CNDA.

Le CSTACAA a émis un avis favorable au projet de décret.

III.Examen pour avis d’un projet de décret concernant les ouvrages énergétiques en mer

La secrétaire générale des tribunaux administratifs et cours administratives d’appel a précisé que le projet de décret en Conseil d’Etat concernant les ouvrages énergétiques en mer, élaboré par la ministre de l’écologie, du développement durable et de l’énergie, s’inscrivait dans une démarche de sécurisation et de simplification engagée par le Gouvernement afin de réduire les coûts et les délais administratifs pour les entreprises. Il vise à consolider le cadre juridique applicable aux projets d’énergies renouvelables en mer lauréats d’appels d’offres, d’appels à projets nationaux ou européens et aux ouvrages des gestionnaires de réseaux d’électricité en mer et simplifier les procédures et le traitement des recours.

Le projet de décret emporte des conséquences sur la procédure contentieuse sous trois aspects.

L’article 1er attribue à une cour administrative d’appel, qu’il reviendra au Conseil d’Etat de désigner, le contentieux en premier et dernier ressort des décisions relatives aux installations de production d’électricité renouvelables en mer et leurs ouvrages connexes réalisés au terme d’un appel d’offres lancé en application de l’article L. 311-10 du code de l’énergie, d’un appel à manifestation d’intérêt lancé par l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie au titre du programme d’investissements d’avenir ou d’un appel à projets européen New Entrant Reserve 300, ainsi que des décisions relatives aux projets d’énergie renouvelables en mer, des décisions relatives aux ouvrages des réseaux publics d’électricité dont au moins une partie est située en mer et des décisions relatives aux infrastructures portuaires afférentes qu’il énumère.

La secrétaire générale des tribunaux administratifs et cours administratives d’appel a exprimé des interrogations face à l’attribution en premier et dernier ressort de ce contentieux à une cour administrative d’appel spécialisée. Elle a également indiqué que jusqu’à présent les compétences de premier et dernier ressort confiées au CAA relevaient d’un transfert de compétence du CE et en aucun cas d’un transfert des TA aux CAA. Elle a estimé que même si l’impact du transfert de compétences ainsi envisagé devrait être limité, 10 à 15 projets d’ouvrages énergétiques en mer étant en cours, la multiplication des dérogations aux règles de compétence devait être évitée. Elle a d’ailleurs rappelé que les délais de jugement étaient plus brefs devant les tribunaux administratifs que devant les cours administratives d’appel.

L’article 4 du projet de décret vise à aligner le régime contentieux des décisions en cause sur celui des autorisations uniques IOTA, le rapprochant ainsi du contentieux de l’urbanisme, plutôt que de celui des installations classées pour la protection de l’environnement, avec un délai de recours de deux mois pour les demandeurs et les tiers.

L’article 5 soumet par ailleurs l’auteur du recours à l’obligation de notification à l’auteur de la décision et au titulaire de l’autorisation ou de la déclaration, à peine d’irrecevabilité. Il permet en outre au juge de fixer une date au-delà de laquelle des moyens nouveaux ne peuvent plus être invoqués, qui doit intervenir au plus tard sept mois à compter du dépôt du recours. Enfin, il prévoit que le juge dispose d’un délai de douze mois pour statuer, à peine de dessaisissement au profit du Conseil d’Etat.

La secrétaire générale des tribunaux administratifs et cours administratives d’appel a de nouveau appelé l’attention du CSTACAA sur la multiplication des dérogations aux règles procédurales et l’institution de recours sui generis, et a proposé d’émettre un avis partiellement défavorable au projet de décret en tant qu’il prévoit une compétence de premier et dernier ressort à une CAA au surplus non désignée.

Vos représentants du SJA ont souligné que la volonté exprimée par le Gouvernement d’éviter la paralysie des projets d’énergie renouvelables en mer par les recours contentieux, et d’assurer leur sécurité juridique afin d’obtenir les financements importants nécessaires à leur réalisation, ne devait pas conduire à déroger au principe du double degré de juridiction, essentiel à la garantie du droit au recours. Ils ont indiqué que les dérogations à ce principe devaient demeurer exceptionnelles, et justifiées par l’urgence particulière imposée par certains contentieux spécifiques, et ajouté que même dans ces hypothèses, le juge statuant en premier et dernier ressort ne pouvait être que le tribunal administratif, juge de droit commun en premier ressort. Vos représentants ont également indiqué que la fixation de délais de jugement ad hoc n’était pas souhaitable, les juridictions étant en mesure, le cas échéant, d’identifier les affaires nécessitant de faire l’objet d’un traitement prioritaire. Vos représentants SJA ont indiqué qu’ils voteraient contre les articles 1er et 5 du projet de décret.

Le Vice-président du Conseil d’Etat a constaté l’existence d’une tendance à la remise en cause de l’autonomie de la procédure administrative contentieuse, par la mise en place de recours et délais ad hoc. Il s’est également interrogé sur la question de l’ouverture très grande de l’appel alors que dans d’autres pays l’appel n’est pas systématique. Il a par ailleurs estimé que les préoccupations du Gouvernement étaient très importantes, et que les litiges en cause devaient faire l’objet d’un traitement rapide, dans un délai ne pouvant excéder un an, ce qui impose une gestion optimale des stocks.

La chef de la mission permanente d’inspection des juridictions administratives a indiqué que les magistrats disposaient à cette fin d’une boîte à outils qui doit toutefois être améliorée. Elle a également souligné que la complexification des procédures faisait obstacle à ce que l’on gagne du temps sur le traitement des litiges.

Vos représentants du SJA ont attiré l’attention sur la question des moyens alloués aux juridictions, et la difficulté dans laquelle pouvaient se trouver les magistrats à faire face aux différents impératifs s’imposant à eux, notamment à traiter rapidement des litiges complexes.

Le Vice-président du Conseil d’Etat a estimé que les adaptations aux règles de procédure devant être mises en place ne pouvaient être que transversales, et que les réponses apportées par le Gouvernement à une question réelle n’étaient pas adaptées, que ce soit la dérogation au principe du double degré de juridiction, le transfert de compétence à une cour administrative d’appel spécialisée et la mise en place de délais de jugement.

Le CSTACAA a rendu un avis défavorable sur les articles 1er et 5 du projet de décret.

  1. IV.Bilan de l’activité contentieuse au 30 juin 2015

La secrétaire générale du Conseil d’Etat a présenté le bilan de l’activité contentieuse des juridictions administratives du premier semestre de l’année 2015, en comparaison avec l’activité du premier semestre de l’année 2014.

 

Pour les tribunaux administratifs :

La secrétaire générale du Conseil d’Etat a indiqué que les entrées dans les TA avaient connu une baisse de 5,18%, ce qui s’explique en particulier par le contentieux électoral de l’année 2014. Le mouvement tendanciel reste à la hausse, puisque entre 2006 et 2015, les entrées ont augmenté de 18%, soit une progression annuelle de 1,8%.

La baisse des entrées concerne en particulier le contentieux des étrangers (- 4%), les contentieux sociaux (- 1%, les contentieux des aides sociales aux personnes handicapées et du RSA étant à la hausse), le contentieux de la police (- 10%) et le contentieux de l’urbanisme et de l’aménagement (- 13%). Trois contentieux ont connu une augmentation notable : le contentieux fiscal (+ 8%, notamment la fiscalité des personnes physiques), le contentieux de la fonction publique (+ 24%), ainsi que, de manière plus mesurée, le contentieux des marchés publics (+ 3%).

Les situations entre les tribunaux sont hétérogènes. 25 tribunaux connaissent une diminution de leurs entrées : 7 au-delà de 20% (Amiens, Dijon, Poitiers, Rouen, Cayenne, Fort-de-France et Mamoudzou), 6 entre 10 et 20% (Cergy-Pontoise, Limoges, Orléans, Pau, Toulouse et Basse-Terre), et 12 entre 0 et 10% (Besançon, Caen, Châlons-en-Champagne, Melun, Montreuil, Nantes, Nice, Nîmes, Paris, Rennes, Strasbourg, Versailles). Le TA de Marseille connaît une situation stable. 14 tribunaux connaissent une augmentation de leurs entrées : 1 au-delà de 30% (Saint-Barthélemy), 4 entre 10 et 20% (Montpellier, Nouvelle-Calédonie, Polynésie française et Saint-Martin), et 9 entre 0 et 10% (Bastia, Bordeaux, Clermont-Ferrand, Grenoble, Lille, Lyon, Nancy, Toulon et Saint-Denis de la Réunion).

Les sorties ont quant à elles augmenté de 1,8%, et concernent en particulier le contentieux fiscal (+ 23%), les contentieux sociaux (+ 10%) et le contentieux de la fonction publique (+ 7%). 44% des sorties consistent en des jugements rendus en formation collégiale (- 3%), 26% en des ordonnances (+ 6%) et 30% en des décisions rendues par un juge unique (+ 6%).

Là encore, les situations sont variables selon les juridictions. 19 tribunaux connaissent une diminution de leurs sorties : 3 au-delà de 20% (Besançon, Cayenne et Polynésie française), 6 entre 10 et 20% (Orléans, Pau, Rennes, Fort-de-France, Mamoudzou et Saint-Denis de la Réunion) et 10 entre 0 et 10% (Amiens, Bastia, Caen, Melun, Nice, Poitiers, Rouen, Toulouse, Nouvelle Calédonie et Saint-Martin). Le TA de Paris connaît une situation stable. 20 tribunaux connaissent une augmentation de leurs sorties : 2 au-delà de 20% (Basse-Terre et Saint-Barthélemy), 6 entre 10 et 20% (Clermont-Ferrand, Montpellier, Nancy, Nantes, Strasbourg et Versailles) et 12 entre 0 et 10% (Bordeaux, Cergy-Pontoise, Châlons-en-Champagne, Dijon, Grenoble, Lille, Limoges, Lyon, Marseille, Montreuil, Nîmes et Toulon).

Le taux de couverture (affaires traitées/affaires enregistrées) est de 101,03%, contre 94,08% au 30 juin 2014. 7 tribunaux ont un taux de couverture inférieur à 90% : Caen, Clermont-Ferrand, Lille, Lyon, Toulon, Mamoudzou, Nouvelle-Calédonie, Polynésie française et Saint-Denis de la Réunion.

Le stock a augmenté de 157 000 dossiers, mais le stock des dossiers de plus de deux ans a diminué pour s’établir à 10,5%. Les contentieux pour lesquels le stock est le plus important sont ceux de la fiscalité, de la fonction publique, les contentieux sociaux, le contentieux de l’urbanisme et celui de la police.

Pour les cours administratives d’appel :

Les entrées ont augmenté de 3,7%, principalement dans les contentieux de la fonction publique (+ 14%), du travail (+ 20%) et des marchés (+ 16%). Elles ont diminué dans les contentieux des étrangers (- 1%), de la fiscalité (- 0,3 %) et de l’urbanisme (- 3%).

Les entrées ont progressé dans 5 cours : Bordeaux, Lyon, Nancy, Nantes et Versailles. La situation est restée stable à la cour de Douai, et les entrées ont diminué dans les cours de Marseille et Paris.

Les sorties ont progressé de 3,8%.

Le taux de couverture est de 99,4%, contre 99,3% au 30 juin 2014. La situation est très contrastée, 3 cours ayant un taux de couverture supérieur à 100% et 5 un taux inférieur à 100%.

Le stock a diminué de 0,2% et le stock des affaires de plus de deux ans a diminué de 34%. Les contentieux pour lesquels le stock est le plus important sont ceux des étrangers, de la fiscalité, de l’urbanisme et de l’environnement, de la fonction publique et des marchés.

La secrétaire générale du Conseil d’Etat a indiqué que la situation constatée au premier semestre devrait se consolider au second semestre.

Le Vice-président du Conseil d’Etat a relevé que si les affaires enregistrées ont diminué de 5,18% en première instance, cette baisse demeure inférieure à la hausse rencontrée en 2014, qui était de 7% une fois exclu le contentieux électoral.

Vos représentants du SJA ont souligné que les juridictions se trouvaient confrontées à une augmentation continue du contentieux, alors même qu’elles doivent déjà faire face à un haut niveau d’activité. Ils ont également appelé à rester prudent face aux comparaisons entre juridictions, présentant des caractéristiques variées en termes d’effectifs et de structure du contentieux. Enfin, ils ont constaté que certaines juridictions se trouvaient particulièrement sous tension, ce qui impose de veiller à l’équilibre des moyens qui leur sont alloués.

Examen pour avis d’un projet de loi organique relatif à la consultation sur l’accession de la Nouvelle-Calédonie à la pleine souveraineté

Le gestionnaire indique que ce projet de loi organique vise à instaurer un « monitoring » de la liste électorale spéciale qui sera constituée en vue la consultation sur l’accession de la collectivité à la pleine souveraineté, dont la date n’est pas encore fixée. Cette liste sera établie et révisée par des commissions administratives spéciales. Le projet vise à créer une commission consultative d’experts, présidée par un magistrat ou un magistrat honoraire désigné par le vice-président du Conseil d’Etat, instance chargée d’apporter un éclairage juridique aux commissions administratives spéciales sur les conditions d’inscription sur cette liste électorale (condition liée au centre des intérêts matériels et moraux du demandeur). Un décret fixera ensuite l’organisation et le fonctionnement de la commission consultative.

Le gouvernement précise qu’outre le président de la commission consultative, il devrait être fait appel à un autre magistrat administratif, ainsi qu’à un magistrat judiciaire pour composer cette commission.

Le vice-président du Conseil d’Etat ajoute que la charge de travail ne sera pas permanente mais récurrente, la partie la plus lourde devant intervenir lors de la constitution de la liste initiale.

Vos représentants SJA demandent quel sera le profil des magistrats sollicités.

Le vice-président du Conseil d’Etat répond que s’agissant du président de la commission consultative, il devrait s’agir d’un jeune honoraire non issu du TA de Nouvelle-Calédonie, à moins que la charge de travail soit suffisamment faible pour qu’un magistrat en poste à Nouméa soit sollicité, sous réserve des problèmes d’incompatibilité.

Le CSTACAA émet un avis favorable à ce projet.

Examen pour avis d’un projet de décret en conseil des ministres modifiant le code de justice administrative (partie réglementaire)

La secrétaire générale des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel indique que le projet de décret en conseil des ministres soumis à l’examen du CSTACAA porte modification de la partie réglementaire du code de justice administrative sur deux points.

Il modifie tout d’abord les conditions d’accès des membres des tribunaux administratifs et cours administratives d’appel au Conseil d’Etat, fixées par les articles R. 133-3 et R. 133-4 du code de justice administrative. La nomination au grade de conseiller d’Etat, actuellement réservée aux magistrats ayant atteint les 5ème, 6ème et 7ème échelons du grade de président, est désormais ouverte à l’ensemble des magistrats ayant le grade de président. Ces derniers ne pourront plus, en revanche, avoir accès au grade de maître des requêtes, réservé aux magistrats des tribunaux administratifs et cours administratives d’appel ayant le grade de premier conseiller. Le texte permet, sur ce dernier point, d’aligner les dispositions du code de justice administrative avec la pratique suivie ces dernières années, qui permet d’assurer un déroulement de carrière satisfaisant au sein du Conseil d’Etat.

Le projet de décret en conseil des ministres prévoit par ailleurs que les membres des tribunaux administratifs et cours administratives d’appel peuvent être nommés conseillers d’Etat pour exercer les fonctions de président de la Cour nationale du droit d’asile, ainsi qu’ils peuvent déjà l’être pour exercer les fonctions de président de cour administrative d’appel, modifiant sur ce point les articles R. 133-7 et R. 133-9 du code de justice administrative.

Le vice-président du Conseil d’Etat souligne que le premier apport du projet de décret en conseil des ministres constitue une mesure d’harmonisation, l’abaissement, ces dernières années, de l’âge de nomination au grade de maître des requêtes au sein du Conseil d’Etat ayant conduit à abaisser l’âge d’accès à ce grade pour les membres des tribunaux administratifs et cours administratives d’appel, et par suite à un recrutement au grade de premier conseiller. La possibilité de nommer les membres des tribunaux administratifs et cours administratives d’appel aux fonctions de président de la Cour nationale du droit d’asile, en leur accordant ainsi de plein droit le grade de conseiller d’Etat, constitue quant à elle une nouveauté.

Vos représentants SJA, tout en relevant que le texte du projet de décret ne leur avait été soumis que la veille, suite à plusieurs modifications de l’ordre du jour sur ce point, s’expriment en faveur de ce texte, et notamment de la modification des conditions d’accès au Conseil d’Etat qui permet un fléchage des recrutements en son sein et favorise le déroulement de carrière des magistrats recrutés comme maître des requêtes au grade de premier conseiller.

Le gestionnaire précise n’avoir lui-même obtenu la communication du projet de décret par la Chancellerie que tardivement, et avoir été tenu d’adapter l’ordre du jour du CSTACAA en conséquence.

Le CSTACAA émet un avis favorable au projet.

Examen pour avis d’un projet de décret modifiant le titre Ier du livre III du code des juridictions financières

Le gestionnaire présente le projet de décret relatif à la cour de discipline budgétaire et financière, modifiant le titre 1er du livre III du code des juridictions financières, qui a notamment pour objet de fixer une durée d’exercice des fonctions de rapporteur auprès de la cour, pouvant être exercées par les magistrats des tribunaux administratifs et cours administratives d’appel. La nomination d’un rapporteur au sein de la cour de discipline budgétaire et financière n’est actuellement pas limitée dans le temps, même s’il n’y exerce ses fonctions que pendant une partie de sa carrière. La liste des rapporteurs théoriques de la cour ne correspond donc pas aux effectifs réels dont elle dispose. Le projet de décret limite à cinq ans renouvelables la durée des fonctions des rapporteurs, ce qui correspond à la durée d’exercice des fonctions prévue pour les membres de la cour. Le texte comporte par ailleurs un ensemble de modifications du code des juridictions financières, en prévoyant un pouvoir de communication du procureur général avec les administrations, la suppression de la lecture publique de l’arrêt de la cour, et l’extension du choix des rapporteurs aux magistrats de l’ordre judiciaire et aux rapporteurs extérieurs à temps complet de la Cour des comptes.

Le CSTACAA émet un avis favorable au projet.

Examen pour avis d’un projet de décret relatif à la commission du contentieux du stationnement payant

Le gestionnaire indique que ce projet de décret constitue la dernière étape de la réforme visant à dépénaliser et décentraliser le contentieux du stationnement payant en le transférant à une juridiction administrative spécialisée : la commission du contentieux du stationnement payant (CCSP).

Il fait suite à l’adoption de la loi MAPTAM du 27 janvier 2014 dont l’article 63 a été adopté à l’initiative du parlement et codifié à l’article L. 2333-87 du CGCT. Une ordonnance du 23 janvier 2015, qui avait préalablement fait l’objet d’un avis favorable du CSTACAA en décembre dernier, fixe les règles constitutives de cette juridiction.

Une autre ordonnance, en cours d’adoption, doit également préciser les règles de gestion, de recouvrement et de contestation de cette redevance de stationnement payant dénommée « Forfait de post-stationnement ».

Compte tenu du volume important d’affaires que représente potentiellement ce contentieux de masse (actuellement, 12 millions de PV d’infraction pour 600 000 contestations par an devant le juge pénal) et du faible enjeu financier (la redevance, de quelques euros, sera fixée par chaque commune ou EPCI), le parti a été pris de déroger aux règles de procédure de droit commun en instaurant un traitement « équitable », rapide et efficace des affaires.

Ainsi, plusieurs filtres sont créés afin d’encadrer la recevabilité des requêtes :

-              Instauration d’un RAPO ;

-              Limitation du délai de recours (1 mois suivant le rejet du RAPO) ;

-              Règlement préalable du forfait de post-stationnement initial ou majoré ;

-              Délai réduit à 15 jours pour régulariser la requête, sous peine de renoncement à l’action ;

Le dispositif prévoit également la cristallisation des moyens de la requête dans le RAPO. La communication de la requête (rédigée à l’aide d’un formulaire) au défendeur vaut mise en demeure et lui laisse un mois pour produire un mémoire, faute de quoi le défendeur est réputé avoir acquiescé aux faits.

Quant à la phase de jugement, elle précise que les affaires sont jugées par un magistrat statuant seul, un renvoi en formation collégiale étant néanmoins possible.

Cette juridiction spécialisée sera présidée par un magistrat administratif (a priori au grade P5) pour une durée de 5 ans renouvelable. Le président sera notamment chargé de fixer le nombre de chambre à créer. La commission sera également composée de magistrats administratifs ou judiciaires, nommés pour 3 ans.

L’impact de cette réforme sur les effectifs de la juridiction administrative devrait néanmoins être limité. Une dizaine de poste est à prévoir, sur la base du volontariat, en partie en faisant appel à des magistrats honoraires. Une mission d’inspection du dispositif devrait prochainement rendre ses conclusions sur cette réforme.

La réforme doit entrer en vigueur début 2016 mais le parlement envisage de la reporter à l’automne 2016.

Vos représentants SJA présentent les observations suivantes :

Si on peut être satisfait que ce contentieux de masse ne soit pas confié aux juridictions administratives de droit commun et si l’on peut admettre que des règles procédurales sui generis, codifiées dans le CGCT, soient fixées pour réguler ce contentieux particulier, il n’en demeure pas moins que cette réforme d’ampleur a été élaborée de manière précipitée : d’une part, ce décret a été rédigé avant même que l’ensemble des ordonnances relatives à cette réforme n’ait été adopté ; d’autre part, ce projet n’a fait l’objet d’aucun exposé des motifs ni étude d’impact, étant précisé qu’il aurait utile de prendre connaissance de l’évaluation réalisée par la mission d’inspection. Compte tenu du volume des affaires attendu, une évaluation ex-ante aurait été la bienvenue avant de déterminer les modalités de cette procédure et les moyens à engager.

Plus grave, alors que le projet d’ordonnance présenté lors du CSTACAA de décembre 2014 posait le principe de la collégialité, le texte publié le 27 janvier dernier fait de la collégialité l’exception et le juge unique la règle, sans raison. Autant peut-on admettre qu’un projet de loi soumis à avis du conseil supérieur soit exposé ensuite aux aléas des débats parlementaires, autant est-il anormal qu’un projet d’ordonnance dont le gouvernement a la maîtrise subisse de telles modifications, une fois le CSTACAA consulté.

Le point le plus inquiétant porte sur la suppression de l’audience publique, puisque le projet de décret fait du jugement sans audience le principe et de l’audience publique l’exception, sans explication. Cette innovation n’est pas sans soulever de risque juridique, la méconnaissance du principe de publicité des débats prévu à l’article 6 de la CEDH pouvant ici se poser.

La question de la limitation dans le temps de l’affectation des magistrats au sein de cette juridiction spécialisée peut également soulever un risque juridique. Bien que souhaitable, compte tenu de la nature de ce contentieux, cette limitation peut porter atteinte aux principes d’indépendance et d’inamovibilité.

Vos représentants SJA expriment également la crainte que cette réforme constitue un laboratoire de nouvelles mesures de régulation du contentieux administratif, dans un contexte d’augmentation des entrées à effectifs constants. Il est en effet à craindre que des mesures telles que le jugement sans audience soit par la suite généralisées vers d’autres contentieux de masse.

Pour ces raisons, vos représentants SJA ont indiqué qu’ils voteraient contre ce projet.

En réponse, le Vice-président du Conseil d’Etat a précisé qu’il avait déployé beaucoup d’énergie durant les débats parlementaires, afin de limiter l’impact sur la juridiction administrative d’une réforme soulevant de nombreux problèmes techniques et administratifs. La création d’une juridiction spécialisée, les filtres prévus par le présent texte et le recours à des magistrats honoraires devraient y contribuer. Quant à la modification de l’ordonnance du 23 janvier 2015, elle n’affecte pas la portée de la consultation du Conseil supérieur. Les risques juridiques d’inconstitutionnalité et d’inconventionnalité, s’agissant des jugements sans audience et de la limitation dans le temps de l’affectation des magistrats au sein de cette commission, ne lui paraissent pas se poser, d’une part, la CEDH statuant elle-même le plus souvent sans audience et, d’autre part, la limitation dans le temps de l’affectation des magistrats administratifs en juridiction étant déjà prévue, notamment à la CNDA. Par ailleurs, aucun texte n’impose la réalisation d’une étude d’impact préalablement à l’adoption d’un texte réglementaire de ce type.

A l’issue de nombreux échanges, le CSTACAA émet un avis défavorable au projet.

Numéro 2

Mai 2015

LE PETIT RAPPORTEUR A LA LOUPELE PROJET DE LOI ASILE

Vous n’avez pas eu le temps de suivre l’avancement de ce projet de loi ? Un premier petit rapporteur à la loupe vous a été transmis au mois de décembre 2014 et listait les articles susceptibles d’impacter votre travail ainsi que les amendements du SJA. Ce deuxième petit rapporteur à la loupe est consacré aux débats suscités par le passage de la loi au Sénat dont certaines modifications toucheraient directement le juge administratif par un accroissement de sa charge de travail. Bonne lecture !

 

LE SOMMAIRE :

Dates clefs…………………………………………page 2

L’action du SJA……………………………………page 2

Les nouveaux enjeux en bref……………………....page 2-3

En annexe :

Les textes des nouveaux articles…………………...page 4

Les textes des dispositions maintenues…………….page 5

Les débats parlementaires………………………….page 7

Les dates clefs de l’élaboration du projet de loi : la suite

  • 16 décembre 2014 : adoption du texte en première lecture à l’Assemblée nationale
  • 26 mai 2015 : vote au Sénat
  • A venir : travaux de la commission mixte paritaire
  • Objectif du gouvernement : vote de la loi pour le 1er juillet 2015

L’action du SJA

Le SJA suit de près les débats parlementaires au quotidien, notamment sur les questions vous concernant directement.

Le SJA avait présenté le 31 mars 2015 au rapporteur du projet de loi au Sénat M. Buffet son argumentaire technique, la pétition signée en juin 2014 et ses propositions d’amendement.

Le Sénat a modifié le projet initial voté en première lecture à l’Assemblée nationale.

Le SJA va présenter de nouveau son argumentaire et ses propositions d’amendements aux membres de la commission mixte parlementaire qui seront prochainement désignés.

Les nouveaux enjeux en bref

  • Trois nouveautés :
  • Le nouvel article L. 743-3-1 (article 14 du projet de loi) prévoit que la décision de rejet de l’Office français de protection des réfugiés et des apatrides vaut OQTF. Cette proposition a été adoptée au Sénat malgré l’opposition du Gouvernement.
  • Le nouvel article L. 743-4 (Article 14 du projet de loi) supprime la possibilité pour l’étranger de présenter toute autre demande de titre de séjour une fois qu’il a présenté une demande d’asile.

Le Gouvernement est opposé à ces nouveautés qu’il estime inconstitutionnelles et inconventionnelles (cf infra lien vers les débats parlementaires). Les sénateurs et le Gouvernement ont convenu lors des débats en séance de trouver un terrain d’accord à soumettre à la commission mixte paritaire.

  • La CNDA peut tenir des audiences foraines au siège d’une juridiction administrative ou judiciaire, après accord du président de la juridiction concernée (article L. 733-1-2 a – article 10 du projet de loi)
  • Une proposition non retenue :
  • La proposition d’article L. 512-1-1 nouveau qui limitait la possibilité pour le juge administratif d’examiner le risque sous l’article 3 de la Convention européenne des droits de l'Homme.
  • Des maintiens :
  • L’asile en rétention : le contrôle du juge administratif de droit commun sur le caractère dilatoire de la demande d’asile en rétention est maintenu, le recours est suspensif. (article L. 556-1 nouveau)
  • La procédure accélérée devant la Cour nationale du droit d'asile est maintenue (article L. 731-2 nouveau)
  • La procédure particulière de recours pour les décisions de transfert est maintenue. (L. 742-4 nouveau)

ANNEXE

Les textes des nouveaux articles

  1. rejet OFPRA=OQTF

Selon la proposition du Sénat, un article L. 743-3-1 serait ajouté dans le code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile aux termes duquel :

« Sauf circonstance particulière, la décision définitive de rejet prononcée par l'Office français de protection des réfugiés et apatrides, le cas échéant après que la Cour nationale du droit d'asile a statué, vaut obligation de quitter le territoire français. À ce titre, elle peut faire l'objet d'une contestation devant la juridiction administrative de droit commun. »

2. Pas de possibilité pour un demandeur d’asile de demander un titre sur un autre fondement

Selon la proposition du Sénat, un article L. 743-4 serait ajouté dans le code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile aux termes duquel :

« L'étranger auquel la reconnaissance de la qualité de réfugié ou le bénéfice de la protection subsidiaire a été définitivement refusé ou qui ne bénéficie plus du droit de se maintenir sur le territoire français en application de l'article L. 743-2 ne peut être autorisé à demeurer sur le territoire à un autre titre et doit quitter le territoire français, sous peine de faire l'objet d'une mesure d'éloignement prévue au titre Ier du livre V et, le cas échéant, des pénalités prévues au chapitre Ier du titre II du livre VI. »

Les articles maintenus

  1. 1.L’asile en rétention : article L. 556-1 nouveau

« Lorsqu'un étranger placé en rétention en application de l'article L. 551-1 présente une demande d'asile, l'autorité administrative peut, si elle estime que cette demande est présentée dans le seul but de faire échec à l'exécution de la mesure d'éloignement, maintenir l'intéressé en rétention le temps strictement nécessaire à l'examen de sa demande d'asile par l'Office français de protection des réfugiés et des apatrides et, en cas de décision de rejet ou d'irrecevabilité de celui-ci, dans l'attente de son départ, sans préjudice de l'intervention du juge des libertés et de la détention. La décision de maintien en rétention est écrite et motivée. À défaut d'une telle décision, il est immédiatement mis fin à la rétention et l'autorité administrative compétente délivre à l'intéressé l'attestation mentionnée à l'article L. 741-1.

« L'étranger peut demander au président du tribunal administratif l'annulation de la décision de maintien en rétention dans les quarante-huit heures suivant sa notification. Le président du tribunal administratif ou le magistrat qu'il désigne à cette fin parmi les membres de sa juridiction ou les magistrats honoraires inscrits sur la liste mentionnée à l'article L. 222-2-1 du code de justice administrative statue au plus tard soixante-douze heures à compter de sa saisine dans les conditions prévues au III de l'article L. 512-1 du présent code.

« Si, saisi dès le placement en rétention de l'étranger en application du même article L. 512-1, le président du tribunal administratif ou le magistrat qu'il désigne à cette fin n'a pas encore statué sur ce premier recours, il statue sur les deux requêtes par une seule décision.

« En cas d'annulation de la décision de maintien en rétention, il est immédiatement mis fin à la rétention et l'autorité administrative compétente délivre à l'intéressé l'attestation mentionnée à l'article L. 741-1 »

2. Procédure accélérée devant la Cour nationale du droit d'asile : article L. 731-2 nouveau 

« La Cour nationale du droit d'asile statue sur les recours formés contre les décisions de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides prises en application des articles L. 711-1 à L. 711-4, L. 712-1 à L. 712-3, L. 713-1 à L. 713-4, L. 723-1 à L. 723-8, L. 723-10, L. 723-13 et L. 723-14. À peine d'irrecevabilité, ces recours doivent être exercés dans le délai d'un mois à compter de la notification de la décision de l'office, dans des conditions fixées par décret en Conseil d'État.

     « La Cour nationale du droit d'asile statue en formation collégiale, dans un délai de cinq mois à compter de sa saisine. Toutefois, sans préjudice de l'application de l'article L. 733-2, lorsque la décision de l'office a été prise en application des articles L. 723-2 ou L. 723-10, le président de la Cour nationale du droit d'asile ou le président de la formation de jugement qu'il désigne à cette fin statue dans un délai de cinq semaines à compter de sa saisine. De sa propre initiative ou à la demande du requérant, le président de la cour ou le président de la formation de jugement désigné à cette fin peut, à tout moment de la procédure, renvoyer à la formation collégiale la demande s'il estime que celle-ci ne relève pas de l'un des cas prévus aux mêmes articles L. 732-2 et L. 732-10 ou qu'elle soulève une difficulté sérieuse. La cour statue alors dans les conditions prévues à la première phrase du présent alinéa »

d) Sont ajoutés trois alinéas ainsi rédigés :

« Les formations de jugement sont regroupées en chambres elles-mêmes regroupées en sections. Les nombres des sections et chambres sont fixés par arrêté du vice-président du Conseil d'État. 

« Le président de [ ] formation de jugement désigné par le président de la Cour nationale du droit d'asile en application du deuxième alinéa de l'article L. 213-10 et du deuxième alinéa de l'article L. 731-2 est nommé soit parmi les magistrats permanents de la cour, soit parmi les magistrats non permanents ayant au moins un an d'expérience en formation collégiale à la cour. 

« La durée du mandat des membres de la Cour nationale du droit d'asile est fixée par décret en Conseil d'État. » ;

           2° bis (nouveau) L’article L. 733-1 est ainsi modifié :

a) Après le deuxième alinéa, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« Aux mêmes fins, le président de cette juridiction peut également prévoir la tenue d’audiences foraines au siège d’une juridiction administrative ou judiciaire, après accord du président de la juridiction concernée. » ;

3. Contestation des décisions de transfert : L. 742-3 nouveau

« L'étranger qui a fait l'objet d'une décision de transfert mentionnée à l'article L. 742-3 peut, dans le délai de sept jours suivant la notification de cette décision, en demander l'annulation au président du tribunal administratif.

« Le président ou le magistrat qu'il désigne à cette fin parmi les membres de sa juridiction ou les magistrats honoraires inscrits sur la liste mentionnée à l'article L. 222-2-1 du code de justice administrative statue dans un délai de quinze jours à compter de sa saisine.

« Aucun autre recours ne peut être introduit contre la décision de transfert »

4. Décisions de sorties des centres d’hébergement (article L. 744-5)

« Sauf décision motivée de l'autorité administrative compétente ou de l'Office français de l'immigration et de l'intégration, les personnes ayant fait l'objet d'une décision de rejet définitive ne peuvent se maintenir dans un lieu d'hébergement mentionné au même article L. 744-3. À l'expiration, le cas échéant, du délai de maintien, l'autorité administrative compétente ou l'Office français de l'immigration et de l'intégration peut, après mise en demeure restée infructueuse, demander en justice qu'il soit enjoint à cet occupant sans titre d'évacuer ce lieu.

« Le quatrième alinéa du présent article est applicable aux personnes qui commettent des manquements graves au règlement du lieu d'hébergement ou commettent des actes contraires à l'ordre public.

« La demande est portée devant le président du tribunal administratif, qui statue sur le fondement de l'article L. 521-3 du code de justice administrative et dont l'ordonnance est immédiatement exécutoire. La condition d'urgence prévue au même article n'est pas requise. Le président du tribunal administratif peut prononcer, même d'office, une astreinte pour l'exécution de son ordonnance.

Les débats parlementaires

Extrait des débats parlementaires en cliquant sur ce lien.