PAR CES MOTIFS DU CSTACAA du 19 janvier 2016

 

 

I) Projet d'ordonnance et d'un projet de décret relatifs aux contrats de concession

L’ordonnance et le décret permettent, notamment, de procéder à la transposition de la directive n° 2014/23/UE du 26 février 2014 sur l'attribution de contrats de concession, et de rassembler dans un corpus unique l’ensemble des règles applicables aux contrats de concession au sens du droit de l’Union européenne.

Le projet d’ordonnance aura une incidence sur la répartition des compétences entre le juge administratif et le juge judiciaire. Le juge administratif aura désormais compétence pour l’ensemble des litiges concernant les contrats de concession passés par les personnes publiques, ceux passés par les personnes privées obéissant aux règles jurisprudentielles classiques concernant la répartition des compétences.

Ces textes n’appellent aucune remarque particulière et ont reçu un avis favorable du CSTACAA.

II) Projet d'ordonnance relative au dispositif de contrôle de l'application du droit du travail

La loi n° 2015-990 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques a habilité le gouvernement à prendre par ordonnance certaines mesures législatives permettant de renforcer le rôle de surveillance et les prérogatives de l’'inspection du travail.

L’ordonnance donne compétence au juge administratif pour statuer sur les amendes administratives déjà existantes ou qu’elle créé (notamment en cas de non-respect des décisions de l’inspection du travail en matière de santé et de sécurité, concernant les jeunes travailleurs, les repérages avant travaux, ou encore la réglementation du travail sur la durée de travail, la détermination du SMIC, les installations sanitaires, la restauration…). Le projet prévoit que ces sanctions sont soumises au juge administratif à l’exclusion de tout recours administratif.

L’ordonnance transfère également au juge administratif la compétence pour statuer, « par la voie du référé-suspension prévu à l'article L. 521-1 du code de justice administrative », sur les décisions d'arrêts temporaire de travaux ou d'activité et sur les nouvelles décisions concernant les jeunes travailleurs prises en cas d'urgence.

Vos représentants SJA partagent les réserves exprimées sur l’interdiction d’exercer un recours administratif préalable au recours contentieux, et sur la non-pertinence de la précision concernant le référé suspension. Ils rappellent également que l’augmentation du contentieux créée par ces transferts devait être accompagnée de l’augmentation corrélative des moyens nécessaires à la juridiction administrative.

Sous ces deux réserves, le CSTACAA donne un avis favorable à ce projet d’ordonnance.

III) Projet d'ordonnance relatif a la désignation des conseillers prud'hommes

La loi n° 2014-1528 a modifié le mode de désignation des conseillers prud’hommes, dont les sièges sont répartis en fonction de la représentativité syndicale et patronale par arrêté conjoint du ministre du travail et du ministre de la justice. Cet arrêté pourra être contesté devant le Conseil d’État.

Les organisations syndicales ayant obtenu des sièges présentent des listes de candidats et, après examen de la recevabilité des candidatures, un nouvel arrêté nomme les conseillers prud’hommes. Cet arrêté pourra être contesté, en premier et dernier ressort, devant le tribunal administratif de Paris, dans un délai de 10 jours à compter de sa publication, et uniquement par les personnes candidates et les mandataires de liste. Si aucun délai de jugement n’a été prévu, le ministère du travail a insisté sur l’urgence de ce contentieux.

Le CSTACAA donne un avis favorable à ce projet d’ordonnance.

IV) Bilan de l’activité contentieuse de l’année 2015 (cf. pièce jointe)

La secrétaire générale du CE souligne le caractère globalement positif de ce bilan, compte tenu de l’amélioration du taux de couverture, du rajeunissement du stock et du délai moyen constaté de jugement. Elle tempère néanmoins son propos, compte tenu de la grande disparité des situations locales et de l’évolution limitée des entrées en 2015.

S’agissant des tribunaux administratifs : la situation reste satisfaisante grâce notamment à la faible progression des entrées

En 2015, les tribunaux administratifs ont enregistré 192 045 affaires nouvelles en données nettes (-1,8%) et 201 514 en données brutes (- 5,7%). Si l’on écarte l’effet conjoncturel des élections de 2014 et de 2015, les entrées sont en progression de 1,5% devant les tribunaux. La modération de cette évolution atténue l’effet de la hausse importante de 2014 et explique la diminution de la progression moyenne annuelle qui, entre 2006 et 2015, est de 1,4%. Parmi les sept principaux contentieux qui représentent 83% des entrées, trois sont en hausse : le contentieux de la fonction publique (+ 18,5% en données nettes et de 112 % en série), le contentieux fiscal, (+ 4%), le contentieux des marchés et contrats, (+ 3%). En revanche, quatre autres principaux  contentieux sont en diminution par rapport à l’année 2014 : le contentieux des étrangers (-1%), les contentieux sociaux (-1,5% en global), le contentieux de l’urbanisme, de l’aménagement et de l’environnement (-5%) et le contentieux de la police (- 9,5%). Le nombre d’affaires jugées par les tribunaux administratifs en 2015 a faiblement progressé. Il s’élève à 188 811 en données nettes (+0,3%), et à 196 565 en données brutes (+2,5%).

L’effectif réel moyen (ERM) passe, pour l’ensemble des tribunaux administratifs, de 779,9 magistrats en 2014 à 775,10 magistrats en 2015 (-0,6 %). Le nombre d’affaires traitées par magistrat est à peu près stable avec une moyenne de 243,6 en données nettes (+0,9%). Le taux de couverture au niveau national (ratio : affaires traitées / affaires enregistrées) a augmenté : il  s’établit en 2015 à 98,3%, en données nettes ; s’il est toujours inférieur à 100 %, il augmente toutefois de 2,7% par rapport à 2014 (95,7%). Le taux de couverture inférieur à 100% se traduit mécaniquement par une augmentation du stock d’affaires en instance qui s’établit, au 31 décembre 2015, à 161 979 dossiers en données nettes, soit une augmentation de 2%, par rapport à la situation observée au 31 décembre 2014. Les affaires enregistrées depuis plus de 2 ans diminuent de 10%. Elles représentent désormais 9,1% du total d’affaires en stock. C’est la première fois depuis 1991 que le taux des affaires de plus de 2 ans passe sous la barre des 10 % dans les tribunaux. Le délai prévisible moyen augmente de 8 jours pour atteindre 10 mois et 9 jours ; le délai moyen constaté augmente de 2 jours et passe à 10 mois et 24 jours. Enfin, le délai moyen constaté pour les affaires ordinaires (hors ordonnances et contentieux dont le jugement est enserré dans des délais particuliers), indicateur le plus sensible pour nos justiciables, augmente de 3 jours en passant à 1 an 9 mois et 7 jours dans les tribunaux administratifs.

S’agissant des CAA : la situation s’améliore

En 2015, les cours administratives d’appel ont enregistré 30 597 affaires en données nettes (+2,5%) et 30 972 affaires en données brutes (+3,4%). Après avoir connu une augmentation en moyenne annuelle de 5,2%,  de 2006 à 2010,  les cours connaissent depuis lors des progressions plus modérées de l’ordre  de 2,1% depuis 2010. Cette augmentation résulte de l’évolution des recours dans 4 des principaux contentieux : le contentieux des fonctionnaires et agents publics (+23%), le contentieux du travail (+13%), le contentieux des marchés (+12,5%) et le contentieux fiscal (+3%)

Diminuent en revanche de 3,5% le contentieux des étrangers (45% des entrées), et de 4% le contentieux de l’urbanisme et de l’environnement (8% des entrées). L’effectif réel moyen (ERM) passe, pour l’ensemble des cours administratives d’appel, de 273,8 magistrats en 2014 à 268,7 magistrats en 2015, (-2 %). Le nombre de dossiers traités par magistrat, qui passe de 109,3 en 2014 à 113,9 en 2015, est en augmentation de plus de 4% et retrouve le niveau de ceux atteints entre 2007 et 2012 (entre 110 et 116). Le taux de couverture, qui s’établit au niveau national à 99,8%, est en légère diminution (- 0,5%) par rapport à 2014. Il est supérieur à 100% dans 4 cours (Douai, Marseille, Paris et Versailles). Le nombre d’affaires en stock, qui s’établit au 31 décembre 2015 à 27 530 dossiers en données nettes, augmente de 0,2%. Le nombre d’affaires enregistrées depuis plus de 2 ans diminue de 27% par rapport à l’année 2014. Il ne représente plus désormais que 1,8% du stock total en moyenne nationale ce qui est remarquable. Le délai prévisible moyen baisse de 6 jours pour passer à 10 mois et 25 jours. Le délai moyen constaté diminue de 22 jours pour s’établir à 11 mois et 10 jours. Enfin, le délai moyen constaté pour les affaires ordinaires (hors ordonnances et contentieux dont le jugement est enserré dans des délais particuliers) diminue de 16 jours en appel et s’établit à 1 an 1 mois et 15 jours. 

Le vice-président du CE fait part de sa préoccupation face à la poussée des entrées sur plusieurs contentieux (fiscal, fonction publique) pendant que le contentieux de l’urbanisme baisse, probablement à la suite du rapport Labetoulle et de la réforme Duflot. Il estime que, compte tenu de l’impossibilité d’augmenter la productivité, les moyens de limiter les entrées résident dans l’évitement des recours dilatoires, le règlement des litiges par la conciliation et la médiation et une meilleure maîtrise des flux.

Vos représentants SJA remercient l’administration pour les améliorations apportées à ce bilan qui tiennent compte des demandes du syndicat (sur le stock de plus de 2 ans, la répartition des entrées par matières et la répartition des affaires sorties par type de formation). Ils soulignent le caractère positif de ce bilan qui met en évidence, une fois de plus, l’investissement des magistrats, compte tenu de l’augmentation des affaires traitées, de la réduction du stock « ancien » et de stabilisation des délais de jugement, alors que dans le même temps, les effectifs subissaient une baisse. Ils demandent que la réduction du nombre d’entrées observée en 2015, par rapport à l’exercice antérieur, se traduise par une diminution de la pression statistique exercée par le gestionnaire via les chefs de juridiction.

Ils relèvent un résultat inquiétant : une diminution de la part des décisions rendues en collégiale, en première instance (41% de jugements en formation collégiale, en baisse de 2 points par rapport à 2014). Ils rappellent que le meilleur gage d’une justice de qualité réside dans la collégialité.

V) Examen pour avis de la répartition entre les juridictions des emplois créés au titre de l’année 2016

La secrétaire générale du CE indique quela répartition des emplois entre les juridictions au titre de l’année 2016 a donné lieu, comme chaque année, à des échanges très approfondis entre le Conseil d’État et les chefs de juridiction et greffiers en chef lors des conférences de gestion. Il est apparu indispensabled’ajuster structurellement à la hausse le format de deux juridictions et de créer une 7ème chambre à Lille, ce qui conduit à  augmenter l’effectif théorique de trois emplois au TA de Lille, et une 9ème chambre au TA de Lyon, ce qui induit automatiquement l’augmentation de son effectif théorique de deux emplois. Inversement, et sans méconnaître leur situation, certaines juridictions ont contribué à l’effort de redéploiement des emplois, par la réduction de leur effectif théorique de deux emplois à la CAA de Paris, à la CAA de Versailles et au TA d’Orléans et d’un emploi au TA de Nice. Les effectifs en surnombre pourront être maintenus au même niveau qu’en 2015 dans onze juridictions (CAA de Bordeaux, Douai et Nantes, TA de Cergy-Pontoise, Grenoble, Lille, Nancy, Nantes, Poitiers, Toulouse, Réunion) et il est apparu nécessaire de renforcer les effectifs, de façon conjoncturelle, pour 6 autres juridictions (CAA de Lyon, TA de Besançon, Clermont-Ferrand, Lyon, Strasbourg et Toulon). Pour couvrir ces besoins, il est apparu possible de réduire d’un magistrat les effectifs en surnombre qui avaient été attribués en 2015 à la CAA de Marseille et aux TA de Dijon, Marseille, Melun, Montreuil et Versailles. Dans la quasi‑totalité des cas, les postes ainsi retirés à l’effectif ne sont actuellement pas pourvus. Le nombre de magistrats présents n’en est donc pas affecté. L’effectif total national diminue donc de quatre emplois dans les cours et augmente de deux emplois dans les TA ; il est en conséquence globalement réduit de deux emplois. Contrairement à ce qui a pu se passer en 2015 pour certaines juridictions, tous les emplois en surnombre seront effectivement pourvus. La diminution de deux emplois dans l’effectif total national constitue un réajustement sur la réalité du nombre effectif de magistrats disponibles. Bien évidemment, des évolutions imprévues et significatives au cours de l’année 2016 pourront donner lieu à des ajustements, notamment par la mise en œuvre des dispositions relatives aux magistrats délégués. 

Vos représentants SJA regrettent l’absence totale de concertation préalable du gestionnaire avec les organisations syndicales sur la répartition des emplois. Ils rappellent que chaque année, des discussions en amont du CSTACAA permettent au SJA de faire part de son opinions, au vu des données objectives recueillies et des remontées de chaque juridiction, afin de corriger certaines omissions ou erreurs. Le SJA ne réclame pas la cogestion mais le respect du dialogue social.

Même s’ils sont conscients que l’exercice de répartition des emplois consiste, depuis plusieurs années, à répartir la pénurie, ils demandent quel est le nombre de création d’emplois au titre de la loi de finances 2016 et la raison de l’absence de prise en compte de ces création dans le projet présenté au CSTACAA, puisque 2 emplois disparaissent au total. Dans un souci de bonne gestion prévisionnelle des effectifs, il conviendrait de connaître la répartition des postes dès le début de l’année.

Vos représentants SJA expriment leur satisfaction au regard du parti retenu par l’administration : davantage de transferts des effectifs des cours vers les TA, un meilleur équilibre entre les juridictions franciliennes et celles des autres régions et la préservation des petites juridictions.

Ils estiment néanmoins qu’au regard des critères de nombre d’entrées par magistrat, de stock par magistrat, de délais de jugement et de stock ancien, un meilleur équilibre aurait pu être trouvé. Nonobstant les différences structurelles d’une juridiction à l’autre, 2 emplois supplémentaires auraient pu être transférés des cours (Douai, Lyon) vers les TA. Cela concerne avant tout le TA de Toulouse qui est dans une situation préoccupante au regard de l’ensemble de ces critères. Les TA de Versailles, Nice, Poitiers, Limoges et Nantes auraient également dû bénéficier de ces transferts. Ils espèrent qu’il en sera tenu compte lors de l’affectation des primo-arrivants. Ils rappellent également le besoin de création de chambres supplémentaires, lorsque le taux de magistrats par chambre atteint 5 dans les TA de taille moyenne et grande (Nantes, Versailles, Grenoble, Rennes). Cela favorise l’amélioration des conditions de travail (président et rapporteur public surtout) et offre des postes à débouchés pour les présidents.

Le gestionnaire répond qu’aucune réunion de concertation avec les syndicats n’a jamais été organisée (après vérification, le SJA confirme que de telles réunions se tenaient avec l’ancien secrétaire général, la dernière ayant eu lieu précisément le 17 janvier 2014). La répartition des emplois est un jeu à somme nulle. Il repose non seulement sur les chiffres de l’exercice antérieur mais aussi sur les prévisions de départ (mobilité, retraite…). Cela nécessite de conserver certains emplois en réserve, compte tenu du caractère parfois imprévisible de ces départs. Cela explique que les postes correspondant aux 64 magistrats actuellement en formation au CFJA (contre 48 en 2015) soient pour la plupart en attente d’attribution.

VI) Questions diverses

Le vice-président présente un premier bilan de l'activité de la juridiction administrative relative aux mesures prises dans le cadre de l'état d'urgence, en en soulignant la cohérence et la réactivité.

Il réprouve, dans leur principe, les positions prises anonymement par des collègues sur ce sujet, dans deux tribunes parues dans Médiapart et Libération, les estimant à la fois infondées et irresponsables. Il se dit confiant dans la capacité des magistrats de l'ordre administratif à assurer leur mission, dans ce contexte nouveau et difficile. Il souhaite cependant que les organisations syndicales, interlocutrices naturelles, lui fassent part des interrogations, voir du malaise éventuel, que pourrait susciter chez nos collègues l'exercice de leur office dans cette situation particulière.

Vos représentants SJA, qui avaient demandé que le projet de réforme de la Constitution soit évoqué devant le conseil supérieur, se félicitent de cette confiance dans le professionnalisme des magistrats administratifs et dans le rôle et l'action de leurs représentants élus. Ils soulignent l'importance du dialogue social et leur souhait de le voir se développer dans l'avenir. Ils soulignent enfin que l'indépendance de la juridiction administrative, remise en cause depuis l'instauration de l'état d'urgence, serait clairement affirmée lorsqu'elle sera inscrite dans la Constitution.

  1. Examen pour avis d’un projet de décret pris pour l’application des articles 13, 16 et 20 de la loi n° 2015-925 du 29 juillet 2015 relative à la réforme du droit de l’asile

Le conseil supérieur était saisi du premier décret d’application de la loi du 29 juillet 2015 relative à la réforme du droit de l’asile.

Le 1er article du projet de décret est relatif à l’examen des demandes d’asile à la frontière.

L’article 2 du projet de décret est pris pour l’application de l’article 16 de la loi relatif à l’examen des demandes d’asile en rétention qui prévoit que lorsqu’un étranger placé en rétention en application de l’article L. 551-1 du CESEDA présente une demande d’asile, l’autorité administrative peut, si elle estime, sur le fondement de critères objectifs, que cette demande est présentée dans le seul but de faire échec à l’exécution de la mesure d’éloignement, maintenir l’intéressé en rétention le temps strictement nécessaire à l’examen de sa demande d’asile par l’Office français de protection des réfugiés et apatrides et, en cas de décision de rejet ou d’irrecevabilité de celui-ci, dans l’attente de son départ, sans préjudice de l’intervention du juge des libertés et de la détention. La décision de maintien en rétention est écrite et motivée. A défaut d’une telle décision, il est immédiatement mis fin à la rétention et l’autorité administrative compétente délivre à l’intéressé l’attestation mentionnée à l’article L. 741-1. L’article 16 prévoit que l’étranger peut demander au président du tribunal administratif l’annulation de la décision de maintien en rétention dans les quarante-huit heures suivant sa notification. Le président du tribunal administratif ou le magistrat qu’il désigne à cette fin parmi les membres de sa juridiction ou les magistrats honoraires inscrits sur la liste mentionnée à l’article L. 222-2-1 du code de justice administrative statue après la notification de la décision de l’office relative au demandeur, dans un délai qui ne peut excéder soixante-douze heures, dans les conditions prévues au III de l’article L. 512-1 du CESEDA.

Il s’agit d’un nouveau recours devant le juge administratif avec un nouveau délai de jugement : 72 heures à compter de la notification de la décision de l’OFPRA au demandeur, délai qui pose un problème de computation.

L’article 3 du projet de décret est pris pour l’application de l’article 20 de la loi relatif à la procédure de détermination de l’Etat responsable de l’examen des demandes d’asiles, autrement appelés les décisions de transfert.

Aux termes de l’article 20 de la loi : « lorsque l’autorité administrative estime que l’examen d’une demande d’asile relève de la compétence d’un autre Etat qu’elle entend requérir, l’étranger bénéficie du droit de se maintenir sur le territoire français jusqu’à la fin de la procédure de détermination de l’Etat responsable de l’examen de sa demande et, le cas échéant, jusqu’à son transfert effectif à destination de cet Etat. L’étranger dont l’examen de la demande d’asile relève de la responsabilité d’un autre Etat peut faire l’objet d’un transfert vers l’Etat responsable de cet examen. Toute décision de transfert fait l’objet d’une décision écrite motivée prise par l’autorité administrative… L’étranger qui a fait l’objet d’une décision de transfert mentionnée à l’article L. 742-3 peut, dans le délai de quinze jours à compter de la notification de cette décision, en demander l’annulation au président du tribunal administratif. Le président ou le magistrat qu’il désigne à cette fin parmi les membres de sa juridiction ou les magistrats honoraires inscrits sur la liste mentionnée à l’article L. 222-2-1 du code de justice administrative statue dans un délai de quinze jours à compter de sa saisine. Aucun autre recours ne peut être introduit contre la décision de transfert.

L’étranger peut demander au président du tribunal ou au magistrat désigné par lui le concours d’un interprète. L’étranger est assisté de son conseil, s’il en a un. Il peut demander au président du tribunal administratif ou au magistrat désigné à cette fin qu’il lui en soit désigné un d’office. L’audience est publique. Elle se déroule sans conclusions du rapporteur public, en présence de l’intéressé, sauf si celui-ci, dûment convoqué, ne se présente pas. Toutefois, si, en cours d’instance, l’étranger est placé en rétention en application de l’article L. 551-1 du présent code ou assigné à résidence en application de l’article L. 561-2, il est statué selon la procédure et dans le délai prévus au II du présent article. II. – Lorsqu’une décision de placement en rétention prise en application de l’article L. 551-1 ou d’assignation à résidence prise en application de l’article L. 561-2 est notifiée avec la décision de transfert, l’étranger peut, dans les quarante-huit heures suivant leur notification, demander au président du tribunal administratif l’annulation de la décision de transfert et de la décision de placement en rétention ou d’assignation à résidence. Il est statué sur ce recours selon la procédure et dans le délai prévus au III de l’article L. 512-1. Il est également statué selon la même procédure et dans le même délai sur le recours formé contre une décision de transfert par un étranger qui fait l’objet, en cours d’instance, d’une décision de placement en rétention ou d’assignation à résidence. Dans ce cas, le délai de soixante-douze heures pour statuer court à compter de la notification par l’administration au tribunal de la décision de placement en rétention ou d’assignation à résidence. »

Vos représentants SJA ont tout d’abord rappelé que les dispositions de la loi sur l’asile avaient été combattues en intersyndicale devant l’Assemblée Nationale et le Sénat avec l’USMA, le SM et le SAF et qu’ils s’abstiendraient par suite sur le projet de décret pris en application de la loi sur l’asile.

S’il existe un principe de réalité puisque la loi est dorénavant votée et applicable, ils ne peuvent néanmoins en approuver les décrets d’application.

Vos représentants SJA ont ensuite indiqué qu’une des questions posées par le décret soumis à examen reposait sur l’incertitude quant à la notification de la décision de l’OFPRA faisant courir le délai de jugement des recours présentés contre les décisions de maintien en rétentionet donc demandé à que le projet de décret soit amendé afin qu’il soit prévu dans le texte une information systématique par la préfecture de la notification de la décision de l’OFPRA au tribunal administratif.

Ils ont également demandé que la préfecture informe également et systématiquement la juridiction administrative de la notification des décisions de transfert.

Enfin, compte tenu de la complexité des nouveaux dispositifs à mettre en place avec des délais de recours et de jugement différents suivant les recours, vos représentants SJA ont demandé qu’un vade-mecum soit diffusé aux juridictions administratives avant la mise en application du décret au 1er novembre.

D’autres membres du Conseil Supérieur se sont également associés à cette demande initialement formulée par le SJA.

Vos représentants SJA se sont abstenus sur ce projet de décret. Le Conseil Supérieur a émis un avis favorable au projet de décret qui lui était soumis avec une demande d’amendement sur l’information aux juridictions administratives de la notification des décisions de l’administration aux demandeurs d’asile.

II.Examen pour avis d’un projet de décret pris pour l’application de la loi n°2015-925 du 29 juillet 2015 relative à la réforme du droit de l’asile et relatif à la procédure applicable devant la CNDA

L’article 17 de la loi du 29 juillet 2015 prévoit que désormais la CNDA sera organisée en formations de jugement avec des sections divisées en chambres.

Les postes de président de section seront désormais occupés par des magistrats ayant le grade de P5 alors que les présidents P1-P4 présideront des chambres.

Le projet de décret tire les conséquences de ces dispositions et modifie l’article R 234-6 du code de justice administrative qui définit une règle de correspondance entre l’exercice de certaines fonctions de président de TACAA et le classement indiciaire des présidents nommés dans ces fonctions.

Les fonctions de président de section à la CNDA sont donc ajoutées à la liste des fonctions exercées par les présidents P5.

Vos représentants SJA ont rappelé l’opposition qui avait été la leur, exprimée d’ailleurs là aussi en intersyndicale, aux formations en juge unique imposées à la CNDA ainsi qu’aux délais contraints imposées à la CNDA aussi bien en formation collégiale qu’en juge unique.

Ils ont par ailleurs souhaité que la prochaine et importante réorganisation de la CNDA nécessitée par la réforme du droit d’asile fasse l’objet de la plus large concertation possible afin qu’elle se passe au mieux pour les personnels (cf la grève récente des rapporteurs).

Vos représentants SJA ont voté favorablement le projet de décret qui réorganise statutairement les postes de présidents à la CNDA.

Le CSTACAA a émis un avis favorable au projet de décret.

III.Examen pour avis d’un projet de décret concernant les ouvrages énergétiques en mer

La secrétaire générale des tribunaux administratifs et cours administratives d’appel a précisé que le projet de décret en Conseil d’Etat concernant les ouvrages énergétiques en mer, élaboré par la ministre de l’écologie, du développement durable et de l’énergie, s’inscrivait dans une démarche de sécurisation et de simplification engagée par le Gouvernement afin de réduire les coûts et les délais administratifs pour les entreprises. Il vise à consolider le cadre juridique applicable aux projets d’énergies renouvelables en mer lauréats d’appels d’offres, d’appels à projets nationaux ou européens et aux ouvrages des gestionnaires de réseaux d’électricité en mer et simplifier les procédures et le traitement des recours.

Le projet de décret emporte des conséquences sur la procédure contentieuse sous trois aspects.

L’article 1er attribue à une cour administrative d’appel, qu’il reviendra au Conseil d’Etat de désigner, le contentieux en premier et dernier ressort des décisions relatives aux installations de production d’électricité renouvelables en mer et leurs ouvrages connexes réalisés au terme d’un appel d’offres lancé en application de l’article L. 311-10 du code de l’énergie, d’un appel à manifestation d’intérêt lancé par l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie au titre du programme d’investissements d’avenir ou d’un appel à projets européen New Entrant Reserve 300, ainsi que des décisions relatives aux projets d’énergie renouvelables en mer, des décisions relatives aux ouvrages des réseaux publics d’électricité dont au moins une partie est située en mer et des décisions relatives aux infrastructures portuaires afférentes qu’il énumère.

La secrétaire générale des tribunaux administratifs et cours administratives d’appel a exprimé des interrogations face à l’attribution en premier et dernier ressort de ce contentieux à une cour administrative d’appel spécialisée. Elle a également indiqué que jusqu’à présent les compétences de premier et dernier ressort confiées au CAA relevaient d’un transfert de compétence du CE et en aucun cas d’un transfert des TA aux CAA. Elle a estimé que même si l’impact du transfert de compétences ainsi envisagé devrait être limité, 10 à 15 projets d’ouvrages énergétiques en mer étant en cours, la multiplication des dérogations aux règles de compétence devait être évitée. Elle a d’ailleurs rappelé que les délais de jugement étaient plus brefs devant les tribunaux administratifs que devant les cours administratives d’appel.

L’article 4 du projet de décret vise à aligner le régime contentieux des décisions en cause sur celui des autorisations uniques IOTA, le rapprochant ainsi du contentieux de l’urbanisme, plutôt que de celui des installations classées pour la protection de l’environnement, avec un délai de recours de deux mois pour les demandeurs et les tiers.

L’article 5 soumet par ailleurs l’auteur du recours à l’obligation de notification à l’auteur de la décision et au titulaire de l’autorisation ou de la déclaration, à peine d’irrecevabilité. Il permet en outre au juge de fixer une date au-delà de laquelle des moyens nouveaux ne peuvent plus être invoqués, qui doit intervenir au plus tard sept mois à compter du dépôt du recours. Enfin, il prévoit que le juge dispose d’un délai de douze mois pour statuer, à peine de dessaisissement au profit du Conseil d’Etat.

La secrétaire générale des tribunaux administratifs et cours administratives d’appel a de nouveau appelé l’attention du CSTACAA sur la multiplication des dérogations aux règles procédurales et l’institution de recours sui generis, et a proposé d’émettre un avis partiellement défavorable au projet de décret en tant qu’il prévoit une compétence de premier et dernier ressort à une CAA au surplus non désignée.

Vos représentants du SJA ont souligné que la volonté exprimée par le Gouvernement d’éviter la paralysie des projets d’énergie renouvelables en mer par les recours contentieux, et d’assurer leur sécurité juridique afin d’obtenir les financements importants nécessaires à leur réalisation, ne devait pas conduire à déroger au principe du double degré de juridiction, essentiel à la garantie du droit au recours. Ils ont indiqué que les dérogations à ce principe devaient demeurer exceptionnelles, et justifiées par l’urgence particulière imposée par certains contentieux spécifiques, et ajouté que même dans ces hypothèses, le juge statuant en premier et dernier ressort ne pouvait être que le tribunal administratif, juge de droit commun en premier ressort. Vos représentants ont également indiqué que la fixation de délais de jugement ad hoc n’était pas souhaitable, les juridictions étant en mesure, le cas échéant, d’identifier les affaires nécessitant de faire l’objet d’un traitement prioritaire. Vos représentants SJA ont indiqué qu’ils voteraient contre les articles 1er et 5 du projet de décret.

Le Vice-président du Conseil d’Etat a constaté l’existence d’une tendance à la remise en cause de l’autonomie de la procédure administrative contentieuse, par la mise en place de recours et délais ad hoc. Il s’est également interrogé sur la question de l’ouverture très grande de l’appel alors que dans d’autres pays l’appel n’est pas systématique. Il a par ailleurs estimé que les préoccupations du Gouvernement étaient très importantes, et que les litiges en cause devaient faire l’objet d’un traitement rapide, dans un délai ne pouvant excéder un an, ce qui impose une gestion optimale des stocks.

La chef de la mission permanente d’inspection des juridictions administratives a indiqué que les magistrats disposaient à cette fin d’une boîte à outils qui doit toutefois être améliorée. Elle a également souligné que la complexification des procédures faisait obstacle à ce que l’on gagne du temps sur le traitement des litiges.

Vos représentants du SJA ont attiré l’attention sur la question des moyens alloués aux juridictions, et la difficulté dans laquelle pouvaient se trouver les magistrats à faire face aux différents impératifs s’imposant à eux, notamment à traiter rapidement des litiges complexes.

Le Vice-président du Conseil d’Etat a estimé que les adaptations aux règles de procédure devant être mises en place ne pouvaient être que transversales, et que les réponses apportées par le Gouvernement à une question réelle n’étaient pas adaptées, que ce soit la dérogation au principe du double degré de juridiction, le transfert de compétence à une cour administrative d’appel spécialisée et la mise en place de délais de jugement.

Le CSTACAA a rendu un avis défavorable sur les articles 1er et 5 du projet de décret.

  1. IV.Bilan de l’activité contentieuse au 30 juin 2015

La secrétaire générale du Conseil d’Etat a présenté le bilan de l’activité contentieuse des juridictions administratives du premier semestre de l’année 2015, en comparaison avec l’activité du premier semestre de l’année 2014.

 

Pour les tribunaux administratifs :

La secrétaire générale du Conseil d’Etat a indiqué que les entrées dans les TA avaient connu une baisse de 5,18%, ce qui s’explique en particulier par le contentieux électoral de l’année 2014. Le mouvement tendanciel reste à la hausse, puisque entre 2006 et 2015, les entrées ont augmenté de 18%, soit une progression annuelle de 1,8%.

La baisse des entrées concerne en particulier le contentieux des étrangers (- 4%), les contentieux sociaux (- 1%, les contentieux des aides sociales aux personnes handicapées et du RSA étant à la hausse), le contentieux de la police (- 10%) et le contentieux de l’urbanisme et de l’aménagement (- 13%). Trois contentieux ont connu une augmentation notable : le contentieux fiscal (+ 8%, notamment la fiscalité des personnes physiques), le contentieux de la fonction publique (+ 24%), ainsi que, de manière plus mesurée, le contentieux des marchés publics (+ 3%).

Les situations entre les tribunaux sont hétérogènes. 25 tribunaux connaissent une diminution de leurs entrées : 7 au-delà de 20% (Amiens, Dijon, Poitiers, Rouen, Cayenne, Fort-de-France et Mamoudzou), 6 entre 10 et 20% (Cergy-Pontoise, Limoges, Orléans, Pau, Toulouse et Basse-Terre), et 12 entre 0 et 10% (Besançon, Caen, Châlons-en-Champagne, Melun, Montreuil, Nantes, Nice, Nîmes, Paris, Rennes, Strasbourg, Versailles). Le TA de Marseille connaît une situation stable. 14 tribunaux connaissent une augmentation de leurs entrées : 1 au-delà de 30% (Saint-Barthélemy), 4 entre 10 et 20% (Montpellier, Nouvelle-Calédonie, Polynésie française et Saint-Martin), et 9 entre 0 et 10% (Bastia, Bordeaux, Clermont-Ferrand, Grenoble, Lille, Lyon, Nancy, Toulon et Saint-Denis de la Réunion).

Les sorties ont quant à elles augmenté de 1,8%, et concernent en particulier le contentieux fiscal (+ 23%), les contentieux sociaux (+ 10%) et le contentieux de la fonction publique (+ 7%). 44% des sorties consistent en des jugements rendus en formation collégiale (- 3%), 26% en des ordonnances (+ 6%) et 30% en des décisions rendues par un juge unique (+ 6%).

Là encore, les situations sont variables selon les juridictions. 19 tribunaux connaissent une diminution de leurs sorties : 3 au-delà de 20% (Besançon, Cayenne et Polynésie française), 6 entre 10 et 20% (Orléans, Pau, Rennes, Fort-de-France, Mamoudzou et Saint-Denis de la Réunion) et 10 entre 0 et 10% (Amiens, Bastia, Caen, Melun, Nice, Poitiers, Rouen, Toulouse, Nouvelle Calédonie et Saint-Martin). Le TA de Paris connaît une situation stable. 20 tribunaux connaissent une augmentation de leurs sorties : 2 au-delà de 20% (Basse-Terre et Saint-Barthélemy), 6 entre 10 et 20% (Clermont-Ferrand, Montpellier, Nancy, Nantes, Strasbourg et Versailles) et 12 entre 0 et 10% (Bordeaux, Cergy-Pontoise, Châlons-en-Champagne, Dijon, Grenoble, Lille, Limoges, Lyon, Marseille, Montreuil, Nîmes et Toulon).

Le taux de couverture (affaires traitées/affaires enregistrées) est de 101,03%, contre 94,08% au 30 juin 2014. 7 tribunaux ont un taux de couverture inférieur à 90% : Caen, Clermont-Ferrand, Lille, Lyon, Toulon, Mamoudzou, Nouvelle-Calédonie, Polynésie française et Saint-Denis de la Réunion.

Le stock a augmenté de 157 000 dossiers, mais le stock des dossiers de plus de deux ans a diminué pour s’établir à 10,5%. Les contentieux pour lesquels le stock est le plus important sont ceux de la fiscalité, de la fonction publique, les contentieux sociaux, le contentieux de l’urbanisme et celui de la police.

Pour les cours administratives d’appel :

Les entrées ont augmenté de 3,7%, principalement dans les contentieux de la fonction publique (+ 14%), du travail (+ 20%) et des marchés (+ 16%). Elles ont diminué dans les contentieux des étrangers (- 1%), de la fiscalité (- 0,3 %) et de l’urbanisme (- 3%).

Les entrées ont progressé dans 5 cours : Bordeaux, Lyon, Nancy, Nantes et Versailles. La situation est restée stable à la cour de Douai, et les entrées ont diminué dans les cours de Marseille et Paris.

Les sorties ont progressé de 3,8%.

Le taux de couverture est de 99,4%, contre 99,3% au 30 juin 2014. La situation est très contrastée, 3 cours ayant un taux de couverture supérieur à 100% et 5 un taux inférieur à 100%.

Le stock a diminué de 0,2% et le stock des affaires de plus de deux ans a diminué de 34%. Les contentieux pour lesquels le stock est le plus important sont ceux des étrangers, de la fiscalité, de l’urbanisme et de l’environnement, de la fonction publique et des marchés.

La secrétaire générale du Conseil d’Etat a indiqué que la situation constatée au premier semestre devrait se consolider au second semestre.

Le Vice-président du Conseil d’Etat a relevé que si les affaires enregistrées ont diminué de 5,18% en première instance, cette baisse demeure inférieure à la hausse rencontrée en 2014, qui était de 7% une fois exclu le contentieux électoral.

Vos représentants du SJA ont souligné que les juridictions se trouvaient confrontées à une augmentation continue du contentieux, alors même qu’elles doivent déjà faire face à un haut niveau d’activité. Ils ont également appelé à rester prudent face aux comparaisons entre juridictions, présentant des caractéristiques variées en termes d’effectifs et de structure du contentieux. Enfin, ils ont constaté que certaines juridictions se trouvaient particulièrement sous tension, ce qui impose de veiller à l’équilibre des moyens qui leur sont alloués.

Numéro 2

Mai 2015

LE PETIT RAPPORTEUR A LA LOUPELE PROJET DE LOI ASILE

Vous n’avez pas eu le temps de suivre l’avancement de ce projet de loi ? Un premier petit rapporteur à la loupe vous a été transmis au mois de décembre 2014 et listait les articles susceptibles d’impacter votre travail ainsi que les amendements du SJA. Ce deuxième petit rapporteur à la loupe est consacré aux débats suscités par le passage de la loi au Sénat dont certaines modifications toucheraient directement le juge administratif par un accroissement de sa charge de travail. Bonne lecture !

 

LE SOMMAIRE :

Dates clefs…………………………………………page 2

L’action du SJA……………………………………page 2

Les nouveaux enjeux en bref……………………....page 2-3

En annexe :

Les textes des nouveaux articles…………………...page 4

Les textes des dispositions maintenues…………….page 5

Les débats parlementaires………………………….page 7

Les dates clefs de l’élaboration du projet de loi : la suite

  • 16 décembre 2014 : adoption du texte en première lecture à l’Assemblée nationale
  • 26 mai 2015 : vote au Sénat
  • A venir : travaux de la commission mixte paritaire
  • Objectif du gouvernement : vote de la loi pour le 1er juillet 2015

L’action du SJA

Le SJA suit de près les débats parlementaires au quotidien, notamment sur les questions vous concernant directement.

Le SJA avait présenté le 31 mars 2015 au rapporteur du projet de loi au Sénat M. Buffet son argumentaire technique, la pétition signée en juin 2014 et ses propositions d’amendement.

Le Sénat a modifié le projet initial voté en première lecture à l’Assemblée nationale.

Le SJA va présenter de nouveau son argumentaire et ses propositions d’amendements aux membres de la commission mixte parlementaire qui seront prochainement désignés.

Les nouveaux enjeux en bref

  • Trois nouveautés :
  • Le nouvel article L. 743-3-1 (article 14 du projet de loi) prévoit que la décision de rejet de l’Office français de protection des réfugiés et des apatrides vaut OQTF. Cette proposition a été adoptée au Sénat malgré l’opposition du Gouvernement.
  • Le nouvel article L. 743-4 (Article 14 du projet de loi) supprime la possibilité pour l’étranger de présenter toute autre demande de titre de séjour une fois qu’il a présenté une demande d’asile.

Le Gouvernement est opposé à ces nouveautés qu’il estime inconstitutionnelles et inconventionnelles (cf infra lien vers les débats parlementaires). Les sénateurs et le Gouvernement ont convenu lors des débats en séance de trouver un terrain d’accord à soumettre à la commission mixte paritaire.

  • La CNDA peut tenir des audiences foraines au siège d’une juridiction administrative ou judiciaire, après accord du président de la juridiction concernée (article L. 733-1-2 a – article 10 du projet de loi)
  • Une proposition non retenue :
  • La proposition d’article L. 512-1-1 nouveau qui limitait la possibilité pour le juge administratif d’examiner le risque sous l’article 3 de la Convention européenne des droits de l'Homme.
  • Des maintiens :
  • L’asile en rétention : le contrôle du juge administratif de droit commun sur le caractère dilatoire de la demande d’asile en rétention est maintenu, le recours est suspensif. (article L. 556-1 nouveau)
  • La procédure accélérée devant la Cour nationale du droit d'asile est maintenue (article L. 731-2 nouveau)
  • La procédure particulière de recours pour les décisions de transfert est maintenue. (L. 742-4 nouveau)

ANNEXE

Les textes des nouveaux articles

  1. rejet OFPRA=OQTF

Selon la proposition du Sénat, un article L. 743-3-1 serait ajouté dans le code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile aux termes duquel :

« Sauf circonstance particulière, la décision définitive de rejet prononcée par l'Office français de protection des réfugiés et apatrides, le cas échéant après que la Cour nationale du droit d'asile a statué, vaut obligation de quitter le territoire français. À ce titre, elle peut faire l'objet d'une contestation devant la juridiction administrative de droit commun. »

2. Pas de possibilité pour un demandeur d’asile de demander un titre sur un autre fondement

Selon la proposition du Sénat, un article L. 743-4 serait ajouté dans le code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile aux termes duquel :

« L'étranger auquel la reconnaissance de la qualité de réfugié ou le bénéfice de la protection subsidiaire a été définitivement refusé ou qui ne bénéficie plus du droit de se maintenir sur le territoire français en application de l'article L. 743-2 ne peut être autorisé à demeurer sur le territoire à un autre titre et doit quitter le territoire français, sous peine de faire l'objet d'une mesure d'éloignement prévue au titre Ier du livre V et, le cas échéant, des pénalités prévues au chapitre Ier du titre II du livre VI. »

Les articles maintenus

  1. 1.L’asile en rétention : article L. 556-1 nouveau

« Lorsqu'un étranger placé en rétention en application de l'article L. 551-1 présente une demande d'asile, l'autorité administrative peut, si elle estime que cette demande est présentée dans le seul but de faire échec à l'exécution de la mesure d'éloignement, maintenir l'intéressé en rétention le temps strictement nécessaire à l'examen de sa demande d'asile par l'Office français de protection des réfugiés et des apatrides et, en cas de décision de rejet ou d'irrecevabilité de celui-ci, dans l'attente de son départ, sans préjudice de l'intervention du juge des libertés et de la détention. La décision de maintien en rétention est écrite et motivée. À défaut d'une telle décision, il est immédiatement mis fin à la rétention et l'autorité administrative compétente délivre à l'intéressé l'attestation mentionnée à l'article L. 741-1.

« L'étranger peut demander au président du tribunal administratif l'annulation de la décision de maintien en rétention dans les quarante-huit heures suivant sa notification. Le président du tribunal administratif ou le magistrat qu'il désigne à cette fin parmi les membres de sa juridiction ou les magistrats honoraires inscrits sur la liste mentionnée à l'article L. 222-2-1 du code de justice administrative statue au plus tard soixante-douze heures à compter de sa saisine dans les conditions prévues au III de l'article L. 512-1 du présent code.

« Si, saisi dès le placement en rétention de l'étranger en application du même article L. 512-1, le président du tribunal administratif ou le magistrat qu'il désigne à cette fin n'a pas encore statué sur ce premier recours, il statue sur les deux requêtes par une seule décision.

« En cas d'annulation de la décision de maintien en rétention, il est immédiatement mis fin à la rétention et l'autorité administrative compétente délivre à l'intéressé l'attestation mentionnée à l'article L. 741-1 »

2. Procédure accélérée devant la Cour nationale du droit d'asile : article L. 731-2 nouveau 

« La Cour nationale du droit d'asile statue sur les recours formés contre les décisions de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides prises en application des articles L. 711-1 à L. 711-4, L. 712-1 à L. 712-3, L. 713-1 à L. 713-4, L. 723-1 à L. 723-8, L. 723-10, L. 723-13 et L. 723-14. À peine d'irrecevabilité, ces recours doivent être exercés dans le délai d'un mois à compter de la notification de la décision de l'office, dans des conditions fixées par décret en Conseil d'État.

     « La Cour nationale du droit d'asile statue en formation collégiale, dans un délai de cinq mois à compter de sa saisine. Toutefois, sans préjudice de l'application de l'article L. 733-2, lorsque la décision de l'office a été prise en application des articles L. 723-2 ou L. 723-10, le président de la Cour nationale du droit d'asile ou le président de la formation de jugement qu'il désigne à cette fin statue dans un délai de cinq semaines à compter de sa saisine. De sa propre initiative ou à la demande du requérant, le président de la cour ou le président de la formation de jugement désigné à cette fin peut, à tout moment de la procédure, renvoyer à la formation collégiale la demande s'il estime que celle-ci ne relève pas de l'un des cas prévus aux mêmes articles L. 732-2 et L. 732-10 ou qu'elle soulève une difficulté sérieuse. La cour statue alors dans les conditions prévues à la première phrase du présent alinéa »

d) Sont ajoutés trois alinéas ainsi rédigés :

« Les formations de jugement sont regroupées en chambres elles-mêmes regroupées en sections. Les nombres des sections et chambres sont fixés par arrêté du vice-président du Conseil d'État. 

« Le président de [ ] formation de jugement désigné par le président de la Cour nationale du droit d'asile en application du deuxième alinéa de l'article L. 213-10 et du deuxième alinéa de l'article L. 731-2 est nommé soit parmi les magistrats permanents de la cour, soit parmi les magistrats non permanents ayant au moins un an d'expérience en formation collégiale à la cour. 

« La durée du mandat des membres de la Cour nationale du droit d'asile est fixée par décret en Conseil d'État. » ;

           2° bis (nouveau) L’article L. 733-1 est ainsi modifié :

a) Après le deuxième alinéa, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« Aux mêmes fins, le président de cette juridiction peut également prévoir la tenue d’audiences foraines au siège d’une juridiction administrative ou judiciaire, après accord du président de la juridiction concernée. » ;

3. Contestation des décisions de transfert : L. 742-3 nouveau

« L'étranger qui a fait l'objet d'une décision de transfert mentionnée à l'article L. 742-3 peut, dans le délai de sept jours suivant la notification de cette décision, en demander l'annulation au président du tribunal administratif.

« Le président ou le magistrat qu'il désigne à cette fin parmi les membres de sa juridiction ou les magistrats honoraires inscrits sur la liste mentionnée à l'article L. 222-2-1 du code de justice administrative statue dans un délai de quinze jours à compter de sa saisine.

« Aucun autre recours ne peut être introduit contre la décision de transfert »

4. Décisions de sorties des centres d’hébergement (article L. 744-5)

« Sauf décision motivée de l'autorité administrative compétente ou de l'Office français de l'immigration et de l'intégration, les personnes ayant fait l'objet d'une décision de rejet définitive ne peuvent se maintenir dans un lieu d'hébergement mentionné au même article L. 744-3. À l'expiration, le cas échéant, du délai de maintien, l'autorité administrative compétente ou l'Office français de l'immigration et de l'intégration peut, après mise en demeure restée infructueuse, demander en justice qu'il soit enjoint à cet occupant sans titre d'évacuer ce lieu.

« Le quatrième alinéa du présent article est applicable aux personnes qui commettent des manquements graves au règlement du lieu d'hébergement ou commettent des actes contraires à l'ordre public.

« La demande est portée devant le président du tribunal administratif, qui statue sur le fondement de l'article L. 521-3 du code de justice administrative et dont l'ordonnance est immédiatement exécutoire. La condition d'urgence prévue au même article n'est pas requise. Le président du tribunal administratif peut prononcer, même d'office, une astreinte pour l'exécution de son ordonnance.

Les débats parlementaires

Extrait des débats parlementaires en cliquant sur ce lien.