Examen pour avis d’un projet de loi organique relatif à la consultation sur l’accession de la Nouvelle-Calédonie à la pleine souveraineté

Le gestionnaire indique que ce projet de loi organique vise à instaurer un « monitoring » de la liste électorale spéciale qui sera constituée en vue la consultation sur l’accession de la collectivité à la pleine souveraineté, dont la date n’est pas encore fixée. Cette liste sera établie et révisée par des commissions administratives spéciales. Le projet vise à créer une commission consultative d’experts, présidée par un magistrat ou un magistrat honoraire désigné par le vice-président du Conseil d’Etat, instance chargée d’apporter un éclairage juridique aux commissions administratives spéciales sur les conditions d’inscription sur cette liste électorale (condition liée au centre des intérêts matériels et moraux du demandeur). Un décret fixera ensuite l’organisation et le fonctionnement de la commission consultative.

Le gouvernement précise qu’outre le président de la commission consultative, il devrait être fait appel à un autre magistrat administratif, ainsi qu’à un magistrat judiciaire pour composer cette commission.

Le vice-président du Conseil d’Etat ajoute que la charge de travail ne sera pas permanente mais récurrente, la partie la plus lourde devant intervenir lors de la constitution de la liste initiale.

Vos représentants SJA demandent quel sera le profil des magistrats sollicités.

Le vice-président du Conseil d’Etat répond que s’agissant du président de la commission consultative, il devrait s’agir d’un jeune honoraire non issu du TA de Nouvelle-Calédonie, à moins que la charge de travail soit suffisamment faible pour qu’un magistrat en poste à Nouméa soit sollicité, sous réserve des problèmes d’incompatibilité.

Le CSTACAA émet un avis favorable à ce projet.

Examen pour avis d’un projet de décret en conseil des ministres modifiant le code de justice administrative (partie réglementaire)

La secrétaire générale des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel indique que le projet de décret en conseil des ministres soumis à l’examen du CSTACAA porte modification de la partie réglementaire du code de justice administrative sur deux points.

Il modifie tout d’abord les conditions d’accès des membres des tribunaux administratifs et cours administratives d’appel au Conseil d’Etat, fixées par les articles R. 133-3 et R. 133-4 du code de justice administrative. La nomination au grade de conseiller d’Etat, actuellement réservée aux magistrats ayant atteint les 5ème, 6ème et 7ème échelons du grade de président, est désormais ouverte à l’ensemble des magistrats ayant le grade de président. Ces derniers ne pourront plus, en revanche, avoir accès au grade de maître des requêtes, réservé aux magistrats des tribunaux administratifs et cours administratives d’appel ayant le grade de premier conseiller. Le texte permet, sur ce dernier point, d’aligner les dispositions du code de justice administrative avec la pratique suivie ces dernières années, qui permet d’assurer un déroulement de carrière satisfaisant au sein du Conseil d’Etat.

Le projet de décret en conseil des ministres prévoit par ailleurs que les membres des tribunaux administratifs et cours administratives d’appel peuvent être nommés conseillers d’Etat pour exercer les fonctions de président de la Cour nationale du droit d’asile, ainsi qu’ils peuvent déjà l’être pour exercer les fonctions de président de cour administrative d’appel, modifiant sur ce point les articles R. 133-7 et R. 133-9 du code de justice administrative.

Le vice-président du Conseil d’Etat souligne que le premier apport du projet de décret en conseil des ministres constitue une mesure d’harmonisation, l’abaissement, ces dernières années, de l’âge de nomination au grade de maître des requêtes au sein du Conseil d’Etat ayant conduit à abaisser l’âge d’accès à ce grade pour les membres des tribunaux administratifs et cours administratives d’appel, et par suite à un recrutement au grade de premier conseiller. La possibilité de nommer les membres des tribunaux administratifs et cours administratives d’appel aux fonctions de président de la Cour nationale du droit d’asile, en leur accordant ainsi de plein droit le grade de conseiller d’Etat, constitue quant à elle une nouveauté.

Vos représentants SJA, tout en relevant que le texte du projet de décret ne leur avait été soumis que la veille, suite à plusieurs modifications de l’ordre du jour sur ce point, s’expriment en faveur de ce texte, et notamment de la modification des conditions d’accès au Conseil d’Etat qui permet un fléchage des recrutements en son sein et favorise le déroulement de carrière des magistrats recrutés comme maître des requêtes au grade de premier conseiller.

Le gestionnaire précise n’avoir lui-même obtenu la communication du projet de décret par la Chancellerie que tardivement, et avoir été tenu d’adapter l’ordre du jour du CSTACAA en conséquence.

Le CSTACAA émet un avis favorable au projet.

Examen pour avis d’un projet de décret modifiant le titre Ier du livre III du code des juridictions financières

Le gestionnaire présente le projet de décret relatif à la cour de discipline budgétaire et financière, modifiant le titre 1er du livre III du code des juridictions financières, qui a notamment pour objet de fixer une durée d’exercice des fonctions de rapporteur auprès de la cour, pouvant être exercées par les magistrats des tribunaux administratifs et cours administratives d’appel. La nomination d’un rapporteur au sein de la cour de discipline budgétaire et financière n’est actuellement pas limitée dans le temps, même s’il n’y exerce ses fonctions que pendant une partie de sa carrière. La liste des rapporteurs théoriques de la cour ne correspond donc pas aux effectifs réels dont elle dispose. Le projet de décret limite à cinq ans renouvelables la durée des fonctions des rapporteurs, ce qui correspond à la durée d’exercice des fonctions prévue pour les membres de la cour. Le texte comporte par ailleurs un ensemble de modifications du code des juridictions financières, en prévoyant un pouvoir de communication du procureur général avec les administrations, la suppression de la lecture publique de l’arrêt de la cour, et l’extension du choix des rapporteurs aux magistrats de l’ordre judiciaire et aux rapporteurs extérieurs à temps complet de la Cour des comptes.

Le CSTACAA émet un avis favorable au projet.

Examen pour avis d’un projet de décret relatif à la commission du contentieux du stationnement payant

Le gestionnaire indique que ce projet de décret constitue la dernière étape de la réforme visant à dépénaliser et décentraliser le contentieux du stationnement payant en le transférant à une juridiction administrative spécialisée : la commission du contentieux du stationnement payant (CCSP).

Il fait suite à l’adoption de la loi MAPTAM du 27 janvier 2014 dont l’article 63 a été adopté à l’initiative du parlement et codifié à l’article L. 2333-87 du CGCT. Une ordonnance du 23 janvier 2015, qui avait préalablement fait l’objet d’un avis favorable du CSTACAA en décembre dernier, fixe les règles constitutives de cette juridiction.

Une autre ordonnance, en cours d’adoption, doit également préciser les règles de gestion, de recouvrement et de contestation de cette redevance de stationnement payant dénommée « Forfait de post-stationnement ».

Compte tenu du volume important d’affaires que représente potentiellement ce contentieux de masse (actuellement, 12 millions de PV d’infraction pour 600 000 contestations par an devant le juge pénal) et du faible enjeu financier (la redevance, de quelques euros, sera fixée par chaque commune ou EPCI), le parti a été pris de déroger aux règles de procédure de droit commun en instaurant un traitement « équitable », rapide et efficace des affaires.

Ainsi, plusieurs filtres sont créés afin d’encadrer la recevabilité des requêtes :

-              Instauration d’un RAPO ;

-              Limitation du délai de recours (1 mois suivant le rejet du RAPO) ;

-              Règlement préalable du forfait de post-stationnement initial ou majoré ;

-              Délai réduit à 15 jours pour régulariser la requête, sous peine de renoncement à l’action ;

Le dispositif prévoit également la cristallisation des moyens de la requête dans le RAPO. La communication de la requête (rédigée à l’aide d’un formulaire) au défendeur vaut mise en demeure et lui laisse un mois pour produire un mémoire, faute de quoi le défendeur est réputé avoir acquiescé aux faits.

Quant à la phase de jugement, elle précise que les affaires sont jugées par un magistrat statuant seul, un renvoi en formation collégiale étant néanmoins possible.

Cette juridiction spécialisée sera présidée par un magistrat administratif (a priori au grade P5) pour une durée de 5 ans renouvelable. Le président sera notamment chargé de fixer le nombre de chambre à créer. La commission sera également composée de magistrats administratifs ou judiciaires, nommés pour 3 ans.

L’impact de cette réforme sur les effectifs de la juridiction administrative devrait néanmoins être limité. Une dizaine de poste est à prévoir, sur la base du volontariat, en partie en faisant appel à des magistrats honoraires. Une mission d’inspection du dispositif devrait prochainement rendre ses conclusions sur cette réforme.

La réforme doit entrer en vigueur début 2016 mais le parlement envisage de la reporter à l’automne 2016.

Vos représentants SJA présentent les observations suivantes :

Si on peut être satisfait que ce contentieux de masse ne soit pas confié aux juridictions administratives de droit commun et si l’on peut admettre que des règles procédurales sui generis, codifiées dans le CGCT, soient fixées pour réguler ce contentieux particulier, il n’en demeure pas moins que cette réforme d’ampleur a été élaborée de manière précipitée : d’une part, ce décret a été rédigé avant même que l’ensemble des ordonnances relatives à cette réforme n’ait été adopté ; d’autre part, ce projet n’a fait l’objet d’aucun exposé des motifs ni étude d’impact, étant précisé qu’il aurait utile de prendre connaissance de l’évaluation réalisée par la mission d’inspection. Compte tenu du volume des affaires attendu, une évaluation ex-ante aurait été la bienvenue avant de déterminer les modalités de cette procédure et les moyens à engager.

Plus grave, alors que le projet d’ordonnance présenté lors du CSTACAA de décembre 2014 posait le principe de la collégialité, le texte publié le 27 janvier dernier fait de la collégialité l’exception et le juge unique la règle, sans raison. Autant peut-on admettre qu’un projet de loi soumis à avis du conseil supérieur soit exposé ensuite aux aléas des débats parlementaires, autant est-il anormal qu’un projet d’ordonnance dont le gouvernement a la maîtrise subisse de telles modifications, une fois le CSTACAA consulté.

Le point le plus inquiétant porte sur la suppression de l’audience publique, puisque le projet de décret fait du jugement sans audience le principe et de l’audience publique l’exception, sans explication. Cette innovation n’est pas sans soulever de risque juridique, la méconnaissance du principe de publicité des débats prévu à l’article 6 de la CEDH pouvant ici se poser.

La question de la limitation dans le temps de l’affectation des magistrats au sein de cette juridiction spécialisée peut également soulever un risque juridique. Bien que souhaitable, compte tenu de la nature de ce contentieux, cette limitation peut porter atteinte aux principes d’indépendance et d’inamovibilité.

Vos représentants SJA expriment également la crainte que cette réforme constitue un laboratoire de nouvelles mesures de régulation du contentieux administratif, dans un contexte d’augmentation des entrées à effectifs constants. Il est en effet à craindre que des mesures telles que le jugement sans audience soit par la suite généralisées vers d’autres contentieux de masse.

Pour ces raisons, vos représentants SJA ont indiqué qu’ils voteraient contre ce projet.

En réponse, le Vice-président du Conseil d’Etat a précisé qu’il avait déployé beaucoup d’énergie durant les débats parlementaires, afin de limiter l’impact sur la juridiction administrative d’une réforme soulevant de nombreux problèmes techniques et administratifs. La création d’une juridiction spécialisée, les filtres prévus par le présent texte et le recours à des magistrats honoraires devraient y contribuer. Quant à la modification de l’ordonnance du 23 janvier 2015, elle n’affecte pas la portée de la consultation du Conseil supérieur. Les risques juridiques d’inconstitutionnalité et d’inconventionnalité, s’agissant des jugements sans audience et de la limitation dans le temps de l’affectation des magistrats au sein de cette commission, ne lui paraissent pas se poser, d’une part, la CEDH statuant elle-même le plus souvent sans audience et, d’autre part, la limitation dans le temps de l’affectation des magistrats administratifs en juridiction étant déjà prévue, notamment à la CNDA. Par ailleurs, aucun texte n’impose la réalisation d’une étude d’impact préalablement à l’adoption d’un texte réglementaire de ce type.

A l’issue de nombreux échanges, le CSTACAA émet un avis défavorable au projet.