Troisième contribution écrite du SJA

Mai 2016

 

 

Le SJA partage le postulat du Conseil d’Etat selon lequel « la réponse à une croissance continue du contentieux ne peut pas passer par une augmentation continue du nombre d’affaires traitées par magistrat ». Il n’est pas non plus défavorable par principe à des adaptations de la procédure contentieuse visant à traiter plus efficacement certains recours pour lesquels l’impossibilité de prospérer est certaine et permettant ainsi aux magistrats de se concentrer sur l’examen des dossiers présentant une réelle utilité pour le justiciable.

Le SJA est par contre totalement opposé à l’idée de dégrader l’office des juridictions administratives et de rendre une justice dégradée en raison de la pénurie budgétaire affichée.

L’exemple de la juridiction judiciaire qui est, selon les déclarations récentes du ministre de la justice dans un « état d’urgence », est particulièrement révélateur : seul un recrutement constant de magistrats et d’agents de greffe, proportionnel à l’accroissement de la demande en justice, permet de répondre durablement et véritablement à la problématique de l’augmentation des flux contentieux.

De ce point de vue, la politique consistant à répondre techniquement à l’enjeu de la croissance du contentieux à moyens constants et procédant à des modifications périodiques du code de justice administrative nous semble pernicieuse. D’abord parce qu’elle introduit un élément d’instabilité et de complexification juridique contraire à l’objectif d’intelligibilité de la loi et d’amélioration de l’accès au droit. Mais elle a également des effets bien plus néfastes : l’augmentation de la pression statistique accompagnée de la disparition de la collégialité ne peut que dégrader la qualité du service public de la justice administrative, alimenter le doute sur l’impartialité des juges administratifs, qui sont de plus en plus appelés à statuer seuls et à intensifier encore le sentiment de malaise qui prévaut chez un nombre significatif de magistrats. Or la confiance renouvelée dans l’utilité de recourir au juge est bien plus fondamentale que la recherche d’une amélioration constante de la productivité pour une justice administrative qui, pour l’heure, présente des délais de jugement particulièrement raisonnables…

  1. 1.L’extension du champ des ordonnances de l’article R. 222-1 du code de justice administrative

Il s’agit de compléter le dispositif pour que la tête de série puisse être jugée par une cour administrative d'appel territorialement compétente et accélérer sans doute le traitement des dossiers.

Si tel est le sens de la réforme, le SJA n’a pas d’objection de principe à cette proposition mais tient à rester vigilant quant à sa portée.

1.2 permettre aux présidents des formations de jugement de rejeter par ordonnance de façon générale toutes les requêtes manifestement infondées.

C’est un casus belli pour le SJA.

Le groupe de travail, après avoir relevé que la rédaction actuelle n’a pas évité des interprétations maximalistes, suggère pourtant une formulation très extensive qui avait été écartée en 2006 justement à la suite des discussions avec le SJA. Par ailleurs, une telle rédaction est présentée comme une « clarification ». Il est difficile de comprendre comment le recours à une formulation aussi large, et voulue la plus extensive possible, apporte une sécurité juridique et une prévisibilité suffisantes. Il ne s’agit en rien d’une clarification par rapport à la situation existante.

Reprendre et élargir le recours à la notion de « requête manifestement mal fondée » ne pourra, selon le SJA, qu’amplifier l’usage extensif, voire abusif de cette disposition pourtant déjà constatée par le groupe de travail. On peut d’ailleurs craindre que le recours à de telles ordonnances ne soit motivé que par des considérations purement statistiques, notamment dans les juridictions où le taux de couverture s’avérerait mauvais en cours d’année.

Avec une définition si large du champ d’application de cette mesure, dont la mise en œuvre sera laissée à la seule appréciation des chefs de juridiction et des présidents de formation de jugement, on peut craindre qu’une fraction importante des requêtes puisse être rejetée par de telles ordonnances, au risque du déni de justice.

En outre, le SJA regrette qu’aucune réflexion n’ait accompagnée cette proposition maximaliste, qui n’est accompagnée d’aucune statistique : qui sera chargée de rédiger ces ordonnances ? Toujours le président de juridiction et les présidents de chambres ? Comment ce surcroit de travail pour les présidents va-t-il s’articuler avec le travail de révision en formation collégiale ? Que traiteront les rapporteurs après ce filtre ?

A minima, il conviendrait d’opposer des garde-fous à une mauvaise utilisation de ces ordonnances y compris dans la formulation actuelle : limiter par exemple des ordonnances à des questions de compétence ou d’erreur de droit, les écarter si la qualification juridique est discutée, prévoir la possibilité d’adresser un mémoire complémentaire, etc…

En cas d’appel, des délais de traitement rapides (de trois à six mois) devraient être assignées aux CAA pour statuer sur de telles ordonnances et seule une formation collégiale (JU avec RAPU ou collégiale) devrait se prononcer.

L’usage manifestement abusif des ordonnances par certains vice-présidents ou chefs de juridiction devrait enfin être pris en compte dans l’évaluation de ces derniers.

Cette question n’est pas technique. C’est l’essence même de notre métier et du devoir de juger qui est en jeu : si l’on souhaite que les justiciables conservent leur confiance dans la justice administrative, il ne faut surtout pas répondre à une demande de justice par de telles ordonnances qui ne donnent aucunement l’impression d’un réel examen des dossiers.

Enfin des moyens existent déjà, comme celui de la dispense d’instruction, pour traiter plus rapidement ce type de requêtes.

1.3 permettre de rejeter par ordonnance les requêtes d’appel manifestement insusceptibles d’infirmer la solution retenue par le tribunal administratif

Le SJA dresse les constats suivant : le dispositif existe déjà pour toutes les décisions concernant le droit des étrangers. Certaines cours administratives d'appel ont déjà un ratio ordonnances/collégiale supérieur à 50 %. Le délai prévisible moyen de jugement des affaires en stock est de 11 mois et 1 jour dans les cours administratives d'appel et le stock ancien de 2,7 % dans les cours administratives d'appel. La hausse des entrées dans les cours administratives d'appel n’est que de 3,4 % en 2014.

Il n’y a donc aucune justification objective d’étendre à l’ensemble des requêtes le mécanisme de tri. Rappelons également que les cours administratives d'appel ne connaissent plus d’un grand nombre de contentieux pour lesquels l’appel a été supprimé.

En revanche, ce mécanisme accentuera le risque d’erreur ou de dommage collatéral induit par la précipitation dans l’examen d’une requête aux apparences faciles. L’hypothèse d’un assistant de justice particulièrement zélé combinée à un président de chambre peu regardant sur la qualité du travail effectué n’est pas qu’un simple cas d’école.

Une demande triée en première instance et, à nouveau, triée en appel : voilà le requérant dont la requête est estimée seulement « manifestement mal fondée » privé d’accès réel au juge et qui trouve ainsi la porte de la justice close.

Si le SJA n’est évidemment pas opposé à un mécanisme permettant une lutte plus efficace contre les requêtes abusives – il est d’ailleurs favorable à une augmentation du plafond de l’amende et à un rejet par ordonnance de telles requêtes – nous sommes en revanche opposés à la possibilité de ne pas enregistrer une telle requête. Outre que l’enregistrement est décidé par le greffe, qui n’exerce pas de réelles fonctions juridictionnelles et n’est pas suffisamment formé pour cela, cette possibilité prête le flanc à la critique de l’arbitraire et de l’accès au juge.

Le rapport n’aborde d’ailleurs pas quelles seraient les modalités de recours contre une telle décision, ni si celle-ci revêtirait un caractère administratif ou juridictionnel. Dans tous les cas, il est souhaitable de prévoir une motivation pour les amendes sanctionnant un recours abusif, qui n’existe pas actuellement.

Le SJA souhaiterait par ailleurs que le nombre potentiel de requêtes dites abusives soit clairement identifié pour connaître l’utilité pratique d’une telle mesure.

2. L’élargissement dans deux directions de l’obligation de liaison du contentieux par une décision préalable (prop. 16)

Le SJA est favorable à cette proposition.

3. L’extension de l’obligation de recours à un avocat

Le SJA ne souhaite pas que l’on restreigne trop l’accès au juge. Cet accès au juge a toujours été notre marqueur et répondre ainsi à une demande de justice qui existe n’est pas la bonne solution.

Le postulat selon lequel l’extension du ministère d’avocat obligatoire permet « d’accroître la qualité des requêtes » est discutable. Surtout, il n’est pas rare de rencontrer des dossiers où les conseils effectuent un travail qui ne sert pas les intérêts de son client. A cet égard il aurait été utile, là aussi, de disposer de statistiques précises. En outre, il n’est pas admissible de motiver une telle réforme en la liant à l’extension de l’usage par les parties de Télérecours. Ainsi que l’a constamment exprimé le SJA, l’outil informatique doit être adapté aux usages de la justice administrative et non, au contraire, surdéterminer les conditions de fonctionnement des juridictions et particulièrement les règles gouvernant la procédure contentieuse.

La barrière financière de l’accès à un avocat (environ 2 000 euros pour la plus simple des affaires) va de facto décourager les citoyens issus de la classe moyenne de saisir le juge. Les requérants éligibles à l’aide juridictionnelle ainsi que les sociétés de capitaux ne seront pas impactés par cette mesure, ce qui crée dans les faits une inégalité dans l’accès réel à la justice qui n’est pas nécessaire, sauf à envisager, dans le même temps, une politique nouvelle s’agissant de l’utilisation de l’article L. 761-1 du code de justice administrative prenant davantage en compte le coût réel de l’accès au juge par le ministère d’un avocat.

Les cas pour lesquels l’extension du ministère d’avocat est le plus critiquable sont :

-          les accidents dont peuvent être victimes les requérants en ayant recours à un service public (hôpitaux par exemple) ou à un ouvrage public (accident de travaux publics). Rappelons ici que le contentieux des travaux publics, contentieux emblématique du droit administratif a été façonné, jusque dans les règles de dévolution de la charge de la preuve de telle manière à ce que les usagers ou les tiers, victimes de dommages de travaux publics puissent aisément obtenir une indemnisation de la part de puissance publique lorsque le dommage lui est imputable ;

-          des litiges avec les collectivités territoriales et ceux relatifs au domaine public, qui concernent les citoyens dans leurs relations de proximité avec l’administration.

 

4.Dynamiser l’instruction

 

Le SJA est favorable à la modification de l’article R. 611-8-1 du code de justice administrative afin de permettre au juge d’imposer la production d’un mémoire récapitulatif dans un délai d’un mois et d’informer en même temps les parties de la date à laquelle l’instruction est susceptible d’être clôturée dès l’émission de l’ordonnance. Les moyens et conclusions non repris seraient réputés abandonnés. Le SJA est également favorable à l’application du dispositif en appel.

Le SJA est favorable à ce que le juge fixe une date à laquelle de nouveaux moyens ne peuvent plus être invoqués, à l’instar de ce qui est pratiqué en urbanisme ; il est également pertinent de ne plus soumettre la mise en œuvre de ce pouvoir à la présentation d’une « demande motivée » des parties en ce sens. Il est en revanche souhaitable de faire au préalable un bilan du dispositif actuellement appliqué au contentieux de urbanisme : on constate parfois que certains avocats multiplient les moyens avant cette cristallisation. Le SJA est également favorable à l’abandon de la jurisprudence Intercopie compte tenu des nouveaux pouvoirs donnés au juge administratif dans l’instruction des dossiers.

Le SJA se félicite que le Conseil d’Etat reprenne sa proposition de « réouverture ciblées d’instruction » à l’article R. 613-1-1 du code de justice administrative.

Il est proposé d’introduire dans le code de justice administrative un article permettant de demander à la partie requérante de faire savoir à la juridiction si le litige conserve un intérêt ou si elle souhaite se désister de ses conclusions. Le SJA n’est pas d’avis de formaliser par un article réglementaire la pratique qui existe dans certaines juridictions et pour laquelle Skipper prévoit d’ailleurs des courriers-types : cela donne une très mauvaise image de la juridiction administrative et ne se justifie pas dans des juridictions qui ont des délais moyens de jugement très corrects. Cette pratique existe surtout dans les juridictions confrontées à un stock ancien important qui ne saurait être résorbé par des expédients procéduraux mais plutôt par de magistrats et de greffiers en effectifs suffisants.

5. Rôle du greffe

Le SJA est favorable à ce que le rôle du greffe tel qu’il existe actuellement soit confirmé par les textes.

Sans être opposé à une revalorisation des fonctions des greffiers, le SJA rappelle sa revendication d’un greffe définitivement détaché du cadre national des préfectures qui lui paraît être un préalable à toute modification supplémentaire des textes lui permettant d’être associé à la production des décisions juridictionnelles.

Le SJA souligne enfin que la généralisation de Télérecours a conduit à faire basculer certaines tâches matérielles du greffe à la charge des magistrats, ce qui est économiquement inefficient et donne le sentiment d’une attention bien moindre accordée au rôle du magistrat administratif.

 

6. Transferts de contentieux

Le SJA est favorable à cette proposition, résultant du transfert d’une partie du contentieux généré par le CRA de Mesnil Amelot, qui va dans le sens d’une meilleure répartition de la charge de travail entre les juridictions.