Préambule

Le SJA a été entendu le 8 novembre 2016 par le Sénateur Michel Delabarre, rapporteur du programme 165 Conseil d’Etat et autres juridictions administratives.

 

Une situation financière saine mais fragile

La situation budgétaire des juridictions administratives est saine quand on la compare à celle des juridictions judiciaires en France, dont la dotation reste très préoccupante par rapport aux autres Etats européens[1].

Par contre, elle demeure fragile.

En effet, et d’une part, parce que le contentieux est en évolution croissante depuis 40 ans, tant d’un point de vue strictement quantitatif que qualitatif (complexification du droit, multiplication des procédures dérogatoires, instaurant des référés par la loi n°2000-597 du 30 juin 2000, émergence des contentieux de masse…).

D’autre part, parce qu’ainsi que le souligne le PLF page 8, « S’agissant des cours administratives d’appel et des tribunaux administratifs, un important effort a été mené depuis plusieurs années. Cependant, l’évolution de la structure du contentieux – augmentation sensible des dossiers relevant de la formation collégiale (dans les tribunaux administratifs, au premier semestre 2016, 43 % des dossiers ont été jugés en formation collégiale contre 36 % en 2009, de même au premier trimestre 2016, 25 % des dossiers font l’objet d’une ordonnance contre 32 % en 2009) – conduit à penser que les marges de progression dans ce domaine sont désormais extrêmement faibles. Dans ce contexte, les cibles fixées pour les années 2016 à 2017 constituent un objectif qu’il sera difficile de dépasser. ».

Chaque petit gisement de productivité ayant été exploré et exploité, et le travail juridictionnel s’effectuant à flux tellement tendu, le moindre facteur de déstabilisation de l’activité contentieuse entraînera immanquablement une détérioration des indicateurs de performance.

 

Une sollicitation accrue du juge administratif en 2016

Pourtant en 2016, plusieurs réformes ou changements dans l’état du droit ont été mis en place, impactant défavorablement l’organisation et la charge de travail effective des juridictions administratives :

- la mise en place de l’état d’urgence et sa prolongation par la loi du 20 novembre 2015 a entraîné très une forte mobilisation de la juridiction administrative ; cette dernière a été exposée, de manière inhabituelle pour elle, à une forte exposition médiatique, ainsi qu’à une remise en question, par une fraction de l’opinion publique, de ses méthodes, voire de son indépendance : les magistrats administratifs, notamment en première instance, ont dû, ainsi, s’organiser pour répondre, le plus souvent dans le cadre du référé-liberté, à des questions inédites en droit et sensibles, tant du point de vue de la sécurité publique que de la protection des libertés fondamentales (assignations à résidence, utilisation des données informatiques contenus dans les appareils saisi par les services de police, etc…)

- la réforme du droit des étrangers introduite par la loi n° 2016-274 du 7 mars 2016 : au 1er novembre 2016, est entrée en vigueur l’application d’une septième ( !) procédure spécifique en droit des étrangers (prévue pour les étrangers assignés à résidence par l’article 27 de la loi), avec un délai inédit de jugement de 6 semaines qui complexifie inutilement l’organisation matérielle de ce contentieux, déjà largement soumis à des délais et à des procédures dérogatoires.

- la montée en puissance de l’application « Télérecours » : contrairement à ce que prétend le Conseil d’Etat (page 4 du PLF), et qui pourra être qualifié de pure propagande, tant la réalité est en rupture avec le discours, l’instruction des dossiers, et plus généralement le travail sur écran, ne « facilite » en rien la résolution des affaires. Ce changement profond des méthodes de travail à marche forcée et précipitée génère au contraire des pertes de temps considérables dans l’instruction et le traitement des requêtes, ainsi de vives tensions au sein de la communauté juridictionnelle, faute de définition claire des tâches incombant aux greffiers et aux magistrats dans l’utilisation de ce dispositif. Même si des progrès ont été faits sur les aspects techniques de cette réforme (disponibilité de l’application, temps de téléchargement réduits), pour beaucoup de magistrats, le travail sur écran n’est tout simplement pas adapté à l’étude approfondie et méticuleuse d’un dossier. Ils expriment les plus vives réticences à ce changement. En tout état de cause, un tel bouleversement des méthodes de travail ne peut à l’évidence pas se traduire par des gains de temps mais au contraire par un ralentissement de l’activité, nécessaire à l’adaptation. De ce point de vue, la généralisation de l’usage de Télérecours, qui sera obligatoire pour les avocats et la majorité des administrations à compter du 1er janvier 2017, ne peut que susciter les plus grandes inquiétudes.

 

L’effet désastreux du décret Justice administrative de demain (JADE) sur la qualité de la justice rendue

L’entrée en vigueur du décret dit « justice administrative de demain » (JADE), publié la semaine dernière au Journal officiel est également alarmante à plusieurs points de vue et en tout premier lieu s’agissant de son effet désastreux quant à la qualité de la justice rendue.

Le décret JADE créé, en appel, la possibilité de rejeter par voie d’ordonnance toutes les requêtes « manifestement mal fondées », mesure cantonnée auparavant à certains types de contentieux. Certains chefs de cours administratives d’appel ont, d’ores-et-déjà, anticipé cette réforme en expliquant à leurs magistrats qu’eu égard à l’augmentation prévisionnelle des entrées dans leur juridiction et à la nécessité de maintenir un taux de couverture positif, il faudra nécessairement augmenter le nombre de sorties d’ordonnances par ce biais. L’objectif statistique prédétermine ainsi le type de jugement qui sera proposé, ce qui pose au SJA des questions éthiques.

En réalité, l’examen de ces dossiers (et donc de leur difficulté) est effectué par le service d’aide à la décision, composé de personnel précaire (essentiellement des assistants de justice) qui ne bénéficie pas de l’indépendance nécessaire à la lutte contre le productivisme ambiant) et le président qui les signe effectue au mieux un travail de relecture de quelques minutes sur la cohérence de la décision (mais n’examinera pas le dossier).

La recherche du maintien de la performance statistique se traduit ainsi par la démission collective organisée dans l’examen d’un certain nombre de dossiers (droit des étrangers, contentieux sociaux, contentieux des retraits de points de permis de conduire..).


L’augmentation constante de la charge effective de travail des magistrats administratifs

Le décret JADE illustre également un autre phénomène : la multiplication ces dernières années de certaines réformes procédurales (juge unique, ordonnances) ont eu pour effet secondaire d’augmenter considérablement la difficulté moyenne des dossiers traités par les magistrats et corrélativement du temps moyen passé pour l’examen de ces dossiers. Or cette augmentation rampante de la charge effective de travail ne s’est traduite par aucune baisse dans les objectifs numériques assignés aux magistrats. L’enquête sur les conditions de travail réalisée par le SJA en 2015 mesure les effets, sur la vie privée et la santé des magistrats, de ce phénomène d’augmentation constante de l’intensité et du temps de travail.

 

Le SJA demande la modification des indicateurs de performance

Ainsi que le SJA vous en a fait la demande en 2015, il souhaite un indicateur par type de décision (ordonnance, JU, référé, formation collégiale), le délai moyen de jugement n’étant pas parlant pour les justiciables. Il demande également la mise en place d’un indicateur sur le ratio ordonnances/collégiale qui est révélateur du niveau de la qualité de la justice rendue. Le SJA considère également que l’indicateur sur le nombre d’affaires réglées par agent de greffe ne correspond à aucune réalité, les agents pouvant être chargés de tâches distinctes du contentieux

La dotation nettement insuffisante des juridictions administratives

Malgré des efforts constants de la part de la communauté juridictionnelle et des perspectives peu engageantes, si 60 postes sont créés budgétairement en 2017, seuls 20 d’entre eux seront réservés aux juridictions administratives de droit commun et au maximum 7 aux magistrats administratifs en poste dans les juridictions administratives de droit commun (sachant que vraisemblablement au moins deux d’entre eux seront affectés à la Cour nationale du droit d'asile). Ce chiffre est nettement insuffisant eu égard aux multiples facteurs d’augmentation de la charge de travail qui viennent d’être évoqués et à la nécessité absolue de ne pas accepter la dégradation constante des garanties offertes aux justiciables à de pures fins statisticiennes, en dépit de l’incontestable besoin de renforcement de la CNDA, qui a dû faire face à un conflit social grave né des conditions de travail particulièrement difficiles de cette juridiction.

 

Les situations locales particulièrement dégradées

Ainsi que nous vous le rappelions également en 2014 et 2015, certaines juridictions cumulent des difficultés et les mesures n’ont pas été prises pour juguler des situations dégradées : c’est le cas des TA de Lille, Lyon, Toulouse et Versailles et de la cour administrative d'appel de Marseille.

Malgré la réforme du CSTACAA, celui-ci restera cantonné à un rôle de chambre d’enregistrement des conférences de gestion pour la répartition des effectifs

 

Une partie du budget d’action sociale couvre une dépense relevant du ministère de l’intérieur

Enfin, ainsi que nous l’évoquions l’année dernière nous avons désormais la certitude que partie importante du budget d’action sociale bénéficie aux agents de greffe, sans remboursement par le ministère de l’intérieur, dans les juridictions bénéficiant de tickets restaurants. Le SJA milite depuis des années en faveur du rattachement plein et entier du greffe aux juridictions administratives, pour éviter, au-delà de l’image très néfaste sur l’indépendance de la juridiction administrative face à son ministère historique de tutelle, des multiples désagréments que provoque la double gestion du corps des greffes.

 


[1] Voir page 24 et 25 du rapport de la CEPEJ de 2016 : budget par habitant alloué au système : la France (64 €), la Finlande (71 €), l’Italie (73 €), la Norvège (78 €), l’Ecosse (RU) (78 €), la Belgique (85 €), l’Espagne (88 €), la Slovénie (90 €), l’Angleterre et Pays de Galles (RU) (91 €) et l’Autriche (96 €), la Suède (103 €), les Pays-Bas (122 €), le Luxembourg (139 €),l’Irlande du Nord (RU) (144 €) et la Suisse (219 €).