Le petit rapporteur

Élections au conseil supérieur des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel 2017

Journal de campagne n° 2

L’indépendance

État de droit et démocratie ne se conçoivent pas sans une justice indépendante, qu’elle soit administrative, judiciaire ou financière. Et, contrairement à ce que voudraient faire croire des esprits pas toujours bien intentionnés criant au corporatisme dès lors que l’on évoque l’indépendance de la justice, il faut encore et toujours rappeler que l’indépendance des juges n’existe pas pour le seul confort du magistrat mais pour garantir au justiciable que l’affaire dont il a saisi la justice donnera lieu, quel que soit la matière sur laquelle elle porte, à un examen sérieux et à une décision réfléchie et non à un « bref » rédigé mécaniquement à des fins de comptage statistique ou pris sur instruction du pouvoir politique et/ou des divers groupes de pression.


Comme indiqué dans sa profession de foi, le SJA milite pour :

v      La création d’un véritable statut constitutionnel de la juridiction administrative seul à même de garantir notre indépendance................................................................. p. 2

v      La fin de la position dominante du Conseil d’État en matière de gestion des juridictions, position dominante qui a cependant encore été renforcée par la récente réforme du CSTACAAp. 3

v      La prohibition de toute intrusion des objectifs statistiques dans l’organisation du travail des magistrats et leur évaluation................................................................ p. 4

v      La création d’un greffe détaché du ministère de l’intérieur et géré par la juridiction administrative......................................................................................................... p. 4

Le statut constitutionnel

Notre organisation demande que la juridiction administrative soit expressément mentionnée dans la Constitution, à l’image de ce qui est prévu par les articles 64 à 66-1 pour les magistrats judiciaires. Certes, le Conseil constitutionnel a estimé que l’indépendance de la juridiction administrative résultait d’un principe fondamental reconnu par les lois de la République, en l’occurrence celle du 24 mai 1872 (décision 80-119 DC du 22/07/80) ainsi que de l’article 16 de la DDHC mais il n’en demeure pas moins que ce qui semble aller de soi va encore mieux en l’inscrivant dans la loi fondamentale de la République.

C’est d’autant plus vrai que la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 a justement créé l’article 71-1 de la Constitution pour garantir l’existence du Défenseur des droits et a également créé dans ce but le nouvel article 47-2 consacrant l’existence et le rôle de la Cour des comptes.

Pourquoi n’en irait-il pas de même pour notre ordre juridictionnel alors que la majeure partie des régimes démocratiques ayant adopté un système de juridiction administrative peu ou prou similaire au système français a élevé au rang de règle constitutionnelle l’indépendance de la juridiction administrative (Allemagne, Italie, Espagne, Autriche, Belgique…) ?

Pourquoi se contenter, dans le texte constitutionnel, des mentions du seul Conseil d’État, mentions parfois incidentes ou réservées à ses fonctions administratives ?

Seule l’inscription de la juridiction administrative dans la Constitution peut garantir :

- L’interdiction de l’empiètement du législateur et du gouvernement dans l’exercice des fonctions de juge (décision 80-119 DC mentionnée plus haut).

- L’existence d’un tribunal indépendant et impartial au sens de l’article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentale et de l’article 47 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, ce qui implique que soient respectés trois critères permettant de déterminer l’existence d’une juridiction indépendante : un mode de désignation et une durée d’exercice des fonctions garantissant l’objectivité des juges, l’existence de garanties contre les pressions extérieures et une apparence d'indépendance (CEDH, 28/07/1984, Campbell c. R-U).

Le SJA demande donc avec force que soient inscrits dans la Constitution, dans les meilleurs délais, le rôle et l’indépendance de la juridiction administrative. Et en particulier que soit constitutionnellement consacrée la création d’un « conseil de la justice administrative », élément-clé de cette indépendance.


La rénovation du CSTACAA

Notre organisation a toujours milité, depuis la création du CSTACAA, pour que cet organisme, créé à notre initiative en remplacement des commissions administratives paritaires du ministère de l’intérieur, joue un vrai rôle de garant de l’indépendance de la juridiction administrative.

Force est malheureusement de constater que, malgré nos efforts, ce n’est pas le cas.

Nous avons certes obtenu récemment quelques améliorations, consacrée par la récente refonte du conseil supérieur (calendrier de mutations, perspectives d’adoption d’un règlement intérieur, mise à disposition des documents nécessaires au travail des représentants dans un délai raisonnable, rémunération des personnalités qualifiées, avis conforme sur les promotions et mutations, refonte du régime disciplinaire) mais l’élément primordial, à savoir la parité entre magistrats et non magistrats, n’est toujours pas acquis. Et ce n’est pas le remplacement du représentant de la direction de la fonction publique par un chef de juridiction élu par ses « pairs » qui constitue une avancée en ce sens, le chef de juridiction, qui n’est pas élu par l’ensemble du corps, risquant d’être, de facto, un représentant du service gestionnaire.

En outre, la récente « réforme » a été l’occasion de renforcer le poids du vice-président du Conseil d’État en lui donnant une voix prépondérante.

De même, bien que le conseil supérieur donne désormais un avis conforme sur les promotions au grade de président et de chef de juridiction, cette avancée demeure sans effet dès lors que le gestionnaire refuse obstinément de communiquer à l’avance tant ses propositions que les dossiers des candidats et d’associer ledit Conseil aux opérations de sélection des candidats : l’exemple de la sélection des candidats au « vivier » des futurs chefs de juridiction, étant particulièrement révélateur à cet égard.

Enfin, la désignation des personnalités qualifiées n’apparaît pas satisfaisante (depuis l’institution du conseil supérieur, on ne cite qu’un seul cas où les personnalités qualifiées ont voté contre une proposition du gestionnaire…).

Nous revendiquons la création d’un vrai conseil de justice, à l’image de ceux qui ont été mis en place dans la quasi-totalité des démocraties européennes (y compris les pays anglo-saxons), ce qui implique :

-         A minima, une composition paritaire entre magistrats et non magistrats, ces derniers ne pouvant pas représenter l’administration gestionnaire.

-         L’élection des représentants des magistrats au suffrage direct par l’ensemble des magistrats du corps, y compris pour les représentants des chefs de juridiction.

-         Le choix, pour les membres non magistrats, de personnalités indépendantes du pouvoir exécutif et du gestionnaire.

-         Le pouvoir de gestion directe du corps, au moins pour les recrutements, mutations et nominations et l’association de ce conseil aux décisions concernant la répartition entre juridictions des moyens budgétaires, matériels et humains.

-         Un budget propre, à l’image du programme 335 du CSM (doté de 3, 8 M € en 2017) permettant en particulier d’avoir les moyens matériels et humains pour mener cette tâche.


La prohibition de l’intrusion des objectifs statistiques

La dérive statistique de la juridiction administrative est une menace rampante mais de plus en plus réelle contre notre indépendance. Désormais, pour le gestionnaire, le seul bon magistrat est celui qui remplit des objectifs statistiques de plus en plus surréalistes et qui ne tiennent aucunement compte des besoins des justiciables.

On peut le vérifier avec le dévoiement de la norme Braibant et la sous-estimation continue du travail réel du magistrat avec la distinction entre « petits dossiers », qui ne comptent pas dans la charge de travail et sont distraits au profit des présidents, dans le cadre d’un « siphonnage » systématisé, et les dossiers « ordinaires », de plus en plus lourds, qui restent aux magistrats sans aucune pondération possible, l’étalon de mesure allant de zéro (dossiers considérés comme les plus simples) à un (pour les dossiers les plus complexes).

Les magistrats sont ainsi, à tous les niveaux (rapporteur, rapporteurs publics, présidents assesseurs, présidents de chambre et même chefs de juridiction) contraints de respecter des normes statistiques de plus en plus prégnantes qui les éloignent de leur vrai travail de juge. Et leur évaluation, comme leur rémunération, ne tient compte que de leur production, ou de leur « productivité », si tant est que ce terme puisse convenir pour un travail de juge.

Cette obsession statistique couplée à une conception de plus en plus militarisée de la gestion du corps, remet en cause non seulement l’indépendance des magistrats mais l’existence même de la juridiction administrative.

Le greffe

La gestion du greffe est révélatrice du manque d’indépendance de la juridiction administrative : ces agents essentiels non seulement pour le bon fonctionnement de la juridiction mais aussi pour garantir un traitement équitable des demandes des justiciables ne dépendent pas en effet du service gestionnaire du corps mais du ministère de l’intérieur qui est, par ailleurs, le premier « client » de la justice administrative.

Le système dit de « double gestion », qui est d’ailleurs d’une complexité notoire, cache mal le rôle secondaire laissé au vice-président du Conseil d’État, qui se limite à négocier avec le ministère du budget les « équivalents temps plein travaillés » correspondant aux emplois de greffe et à prendre les mesures que lui a, chichement, permis d’exercer en son nom le ministre de l’intérieur, par l’article 6 de l’arrêté du 26 janvier 2015 portant délégation de pouvoir en matière de recrutement et de gestion des personnels administratifs de ce ministère (délivrance des congés de formation professionnelle ou syndicale, délivrance des congés bonifiés et des congés administratifs et application des sanctions disciplinaires du premier groupe). Les chefs de juridiction ne sont, quant à eux, guère mieux lotis.

Il faut faire émerger un véritable statut homogène couvrant l’ensemble des personnels non magistrats des juridictions administratives, s’appuyant sur les statuts actuels des corps des personnels du Conseil d’État, dont le caractère particulier est d'ailleurs un des éléments de l’indépendance du Conseil d’État. Cette intégration devra aboutir à la suppression des multiples disparités et cloisonnements actuellement constatés et permettre une revalorisation et une simplification de l’ensemble des composantes du statut de ces personnels, ainsi que la mise en place d’une gestion homogène assurée par un unique service du Conseil d’État avec le concours des chefs de juridiction.